Page 158 - 《社会》2018年第2期

国家政权建设与民国时期广州城市土地产权变迁（ １９１１ — １９３５ ）

从原来没有专管城市土地的部门，到设立土地局实施土地登记，不
仅是增加了一个行政管理部门，还改变了现代国家政府与民众在土地
事务上的关系。通过土地测量和土地登记，政府首先解决了土地产权
的确认问题，进而将已确认的产权与具体纳税义务联系起来。也就是
说，私有产权通过缴纳土地税而获得政府的认可和保护。在这个意义
上，现代国家政府与民众在土地事务上达成了新的财政契约关系。至
此，城市土地中公产与私产的边界得到厘定，城市土地与乡村土地的边
界也日渐清晰。因此，李宗黄（ １９２９ ： ２３９ ）认为，广州都市土地登记的规
章及土地局的实践“在吾国为创举”，可供各省市实行之借鉴。

六、结语

城市土地产权的变迁是伴随着现代国家政权建设的过程同步进行
的。在帝国时期城乡合治的行政管理模式下，城市土地并不具备独立
于乡村土地的特殊地位。然而，随着西方市政观念传入中国，城市土地
在财政税收和市政建设中变得越来越重要，现代国家政府必须调整自
身的角色，重新确立在城市土地事务中的边界范围。首先，通过制定法
律规章，广东军政府区分了“公有”和“私有”土地的界线。继而，广州市
政厅利用“市产”之名，明确了省政府与市政府之间的财政权限。为了
简化行政管理的成本，政府试图取消双重产权，在遭遇商民抵抗后又将
之改为铺底登记，间接实现了对双重产权的管理。在此基础上，土地局
的设立标志着现代国家政府具备了管理城市土地事务的公共职能。通
过土地测量和土地登记，政府解决了私有土地产权的确认问题，进而征
收土地税，完善了对城市公私土地产权的管理。这一过程艰难而曲折，
不能简单地用国家权力扩张与社会的对抗来加以解释。
首先，城市土地产权制度的建构并非现代国家早有预谋、布局周全
所致，而是政府在不同时期为了应对不同问题而运用的不同策略。在
“官产”政策上，政府考虑的是如何处理前政权遗留下来的资产，试图从
上到下地构建出管理土地产权的框架。《广东省查变官有不动产地章
程》对“官产”、“官地”做出了越来越具体而细致的规定，力图在规章中
将“官产”、“民产”区分开来。“市产”的产生则是不同层级的政府争夺
财政资源所致。在行政实践中，官产、市产、民产的范围又模糊不清，引
起民众的普遍反抗。“民产保证”的提出正是应对民众反抗之举。因

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