Page 145 - 《社会》2018年第2期

社会· ２０１８ · ２

屋（即空屋———笔者注）合共 ８０５５９ 间，男丁和妇女人口合共 ４９９２８８
人。 ４ 至 １９４９ 年末统计，广州市区房屋建筑面积为 １２３１．１９ 万平方米，
其中：公产 ３１４．８２ 万平方米，占全市房屋面积 ２５．５７％ ；私有产 ８９０．２４
万平方 米，占 全 市 房 屋 面 积 ７２．３１％ ；外 人 产 ２６．１２ 万 平 方 米，占
２．１２％ 。市区人口为 １１５．６ 万，人均居住面积为 ４．５ 平方米（广州市房
地产管理局修志办公室， １９９０ ： ２ ）。
在清代，广州是两广总督、广东巡抚、广州府、南海县、番禺县等衙
署的驻地。民国初年，广州成为广东军政府及南、番两县的驻地。 １９１８
年 １０ 月，具有现代市政意义的广州市政公所成立，广州成了广州市政
公所、广东军政府、广东省政府及南、番两县等五种权力的驻地。 １９２１
年 ２ 月，广州市政厅成立。广州市内拥有了市政厅、大元帅大本营、广
东省政府及南、番两县等行政机构。 １９２５ 年 ７ 月，中华民国国民政府
在广州成立，至 １９２７ 年始迁南京。 １９３２ 年，尽管南、番两县迁治，但广
州市区仍是广东省政府和广州市政厅的驻地。清末至民国初年，广州
城内官僚权力结构的不断变动，导致不同政治力量尤其是省政府与市
政府之间错综复杂的关系。不同的政治力量为了实现自身的利益而对
各种社会资源展开争夺，而土地正是争夺的焦点之一。这一权力结构
过程对广州市内的土地产权形态产生了深刻影响。

二、立法分类：“公产”或“官产”

辛亥革命后，广东军政府取代了清政府，成为广东省最重要的权力
单位。广东军政府驻地位于广州，是直隶于都督府的独立市区。 ５ 作为
清政府在广东地区权力的合法继承者，广东军政府继承了前者遗留的
大量土地田产。为了牢牢掌握这些经济资源，军政府通过制定法律和
规章，明确划分出“公产”或“官产”，意图将原本不太清晰的公私土地产
权用法律的形式区分开来，但在实践的过程中，结果并不是按照制度设
计者所预期的那样，“官地民建”、“投变民产”时有发生，“公产”与“私
产”的范围仍存在混淆。

４． 参见《粤坦户口册稿》，载（香港）《华字日报》 １８９５ 年 ６ 月 １３ 日。
５．１９１１ 年 １２ 月 １３ 日《申报》登载广东军政府副都督陈炯明的《治粤政纲》宣布，“取用东西各
国市区独立制度，宜划出省城及河南铺户别为区域，直隶于都督府，不分隶南番两县”（参见
《陈副督宣布治粤政纲》，载《申报》 １９１１ 年 １２ 月 １３ 日第 １２ 版）。
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