Page 103 - 《社会》2016年第1期

从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应

在奉行地方自治和联邦制的国家中，人们对基层政府的信任程度往往
胜过对高层政府和联邦政府的信任程度。与之相反的是，在奉行单一
制和中央集权的国家，人们对高层政府和中央政府的信任程度会胜过
对基层政府的信任程度。其部分原因是因为地方民众认为作为上级派
出者的干部是难以对下负责的。在我们的调查中发现，有的地方因为
在 １３ 年中更换 ８ 个市委书记，不仅丧失了经济发展的机遇，也加剧了
来自社会的不信任，地方治理的质量也随之下降。政党理论认为，政党
一方面是社 会 孕 育 出 来 的，与 此 同 时，政 党 也 是 社 会 认 同 的 型 构 者
（ 犅狅犻狓 ， ２００９ ： ５０３ ）。因此，一党执政体系要想在政党吸收国家和国家
吸收政党这一双重过程中避免成为一种一元系统（萨托利， ２００６ ： ７０ ），
就必须把政党—社会关系纳入到执政体系中来。从干部制度的角度来
看，它必须要对地方官员任期长短和地方治理的相关性进行科学研究，
从而能够有效地进行制度设计以克服上述不良影响。
其次，一个值得注意的现象就是，任何政权持续的时间越长，其内
部既得利益集团抵制新的社会精英进入政治舞台的愿望也就越强烈，
这对我党的治国方略和执政方略都将提出崭新的挑战与要求。将考试
制度与发现机制、培养机制结合起来，已经成为一些省市吸纳精英的途
径，这样的尝试无疑是有积极意义的。
最后，在金字塔型的政党国家体系之中，上层职位的稀缺性必然导
致很多干部精英并不能获取晋升的机会，如何在名望、工资、待遇等方
面平衡职位获取者和职位晋升无望者的关系，也关涉干部制度之动力
的开发和执政基础的稳固，因为获得预期收益是当代所有国家官僚制
得以运转的一个基本动力之一。
总之，任何制度最终都要落实到对越轨行为的约束、消极行为的剔
除以及积极行为的激励这三个方面上来，干部制度尤其如此。因此，为
干部制度注入灵魂，开发干部制度的动力，提高干部精英的净化程度，
强化使命政治在“自上而下”和“自下而上”双重线路上的贯通力度，对
于巩固执政基础就具有特别重要的意义。总之，改革开放时期干部精
英的使命意识和现代化努力越强，中国现代化的程度就越高，执政基础
就越稳固；共产党为干部制度注入的价值资源越丰厚，克服干部制度之
弊端的成效越高，现代化成果的保障力度和拓展力度就越大，执政基础
也就越稳固。因此，干部制度与共产党执政方略是互为因果的关系，干

· ９ ５ ·