Page 36 - 《党政研究》2025年第3期

互动关系的重要意义。

一、问题提出

数字政府是夯实数字经济、数字社会与数字生态的关键一环。正如第二次工业革命推
动官僚制盛行，当前以大数据为代表的新一轮科技革命，同样是赋能国家治理现代化的重
要契机。２０２２ 年 ６ 月，国务院印发 《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确提出要
“加快推进数字机关建设，提升政务运行效能”。在极高社会预期与技术手段显著进步的
共同作用下，数字机关不再仅是政府内部建设的 “自留地”，更逐渐成为打造数智化政府
新形态的强基工程。既要肩负起提升政府内部运作效率的使命任务，还需有效回应公共服
务均等化等外部时代诉求，持续反哺国家治理现代化进程。立足当前国家治理体系，以
省、市层面为代表的地方政府，已然成为统筹我国数字政府建设整体进度、实际效度的关
键层级，需要在有序承接国家战略部署的前提下，具体承担起统筹推进区域数字化转型的
主体责任。但较之中央层面，地方层面更多受到财力、技术等资源限制，显然难以大规
模、持续性铺设各类数字基础设施。因此，就地方政府而言，其数智化转型路径必须要突
破单纯强调技术推广等增量式扩张路径，重点寻找能够激发技术赋能制度变革的 “存量方
案”，同时需要审慎思考新兴技术工具如何进一步融入现有国家治理体系，以及如何进一
步激发技术要素在体制机制深层变革中的赋能作用。
我国是世界范围内数字政府建设最为活跃的国家之一。聚焦技术与制度互动关系命
题，既有研究逐渐形成了 “技术驱动论”“制度约束论”和 “技术 －制度互构论”三种解
释思路。“技术驱动论”认为，作为组织制度革新的重要驱动因素，技术工具的迭代通常
会推进政府组织结构的匹配革新。新的技术正改变着政府的层级结构和集中管理方式 ，
〔 ３〕
技术创新带来了推动制度变革的推拉力 。“制度约束论”更加强调组织制度规则对技术
〔 ４〕
行为的规束作用，认为由于制度惯性的存在，信息技术并不必然会带来政府组织的结构变
革和管理创新 。尤其是当改革涉及利益再分配时，制度约束的反作用则更加明显 。换
〔 ５〕
〔 ６〕
言之，各类新兴技术的运用往往只能被用来实现和巩固现有的组织制度结构。然而，尽管
上述两种假设都将制度与技术间关系视为单线程的影响过程，但其中依然暗含着技术逻辑
与制度逻辑之间存在双向作用的理论可能。“技术 －制度互构论”是对于上述两类视角的
有效整合，明确指出技术在行政领域的嵌入不仅体现为策略手段上的创新 ，更应被视为
〔 ７〕
技术与制度之间相互建构的过程。既包含着新兴技术对组织和制度的有效赋能 ，也应体
〔 ８〕
现为组织规则对行政目标及其技术行为的塑造 。
〔 ９〕
既有研究已然观察到当前公共组织针对新兴技术存在大规模吸纳的现象事实，并普遍
承认新兴技术具备促进制度革新的巨大潜能。但现有成果对数字政府建设的技术与制度间
互动过程大多停留在现象描述，而聚焦两者互动事实背后的机理分析相对较少，尤其缺乏
围绕新兴技术怎样嵌入组织运转、何以赋能制度变革、数智化运作模式如何形成等核心命
题的深度阐释，因而无法对数字政府建设这一复杂过程实现系统剖析。其背后的理论局限
在于，相关研究并未认识到技术作为一种行为规制的制度属性，以及技术与组织和制度之
间融合互适的可能条件 。因此，聚焦数字政府建设命题，不应仅仅停留在新型技术运
〔 １０〕
用等工具论层面的讨论，更应从国家治理现代化的高度正视新兴技术赋能制度创新的巨大
意义。
遵循 “技术 －制度互构论”的剖析视角，同时结合近年来我国数字政府建设过程中
普遍呈现的技术引入、制度赋能等关键环节，本文认为可以从工具适配、制度变革与整体
智治等维度，对数字政府建设过程中的 “技术 －制度”互动机理展开分析。参考图像学
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