Page 86 - 《党政研究》2025年第2期

皇权时期，代理治理存在于县以下基层社会，或者说，县以下基层社会秩序的主导力量乃
是官方设置或授权的代理治理组织形式，这其中除了皇权的各种控制组织之外，当然也包
括士绅阶层、宗族势力。概括地讲，传统的地方权威是儒教权威、伦理权威与政治权威三
位一体的混合形式，由摆脱了 “民”的身份的享有特权 （比如免除赋税和体罚的特权的
士人）或财富的地方精英构成，服务于皇权。但这里需要特别说明的一个问题是，传统社
会是否存在两个治理系统即官治系统与民治系统。关于中华帝国治理，一般认为 “皇权不
下县”，官治之外 （“从县衙门口到每家大门之间的一段情形”）有一个 “乡绅自治”的
存在形式。 这个看法主要来自人类学和社会学的研究，但这个论断并不被历史学、考古
〔 ６〕
学的研究结论所支持，后者发现，遍布基层社会的还有皇权的各种 （非正式组织）控制
形式，如乡里组织、保甲制度等。具体讲，县衙以下的代理体系存在三个非正式的权力系
统在运作：一是附属于县衙的职业化吏役群体；二是里甲、保甲等乡级准政权组织中的乡
约地保群体；三是由具有生员以上功名及退休官吏组成的乡绅群体。 也就是说，传统社
〔 ７〕
会并不存在一个官治系统之外的民治系统。毫无疑问，乡绅阶层的作用是基础性的、结构
性的，县衙吏役和乡约地保处于基层社会的边缘。瞿同祖认为，乡绅阶层是皇权体制外的
非正式代理人，对于地方社会共同体而言，乡绅只是在不损及自己切身利益的情况下，才
会考虑社区的共同利益，并在州县官和地方百姓之间进行调停，州县官所代表的皇权在县
以下的影响和控制作用却并非可有可无。或者说，作为皇权的 “非正式代理人”，乡绅既
不是地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过凭借自己的特权地位而被
（习惯上）接纳为地方社群的代言人而已。 进一步讲，乡绅既与皇权官僚体系休戚与共，
〔 ８〕
同时又与基层民众保持着密切联系，在官民之间上下沟通并形成一种国家与社会之间中介
（代理）性质的联结、整合与平衡关系。从秦汉至明清，一个由乡绅、宗族等社会势力所
构成的代理组织体系，发挥基层社会治理的功能，在城乡之间、皇权与民间社会之间起着
不可替代的纽带作用。如上所论，皇权体制依靠代理人治理基层社会，这个判断大致不
差。这等于说传统社会没有民治或社会自治，因为事实上没有。国家与社会关系服务于皇
权的治理逻辑，后者依靠 “一切皆决于上”的官僚体制来治理社会，必然会发展出一个

栖身于官民两域的代理人体系，这个代理人体系依靠皇权体制 “不完全财政”下的法外
①
收入等制度设计寄生于体制内外。概言之，传统的地方权威不仅包括乡绅 ／缙绅势力，也
包括官方的各种授权组织势力，还有盘根错节的氏族 （宗族）势力。故此，官与民或国
家与社会之间不具有领域固定性的关系，一方面皇权体系与民间社会各自的支持体系不
同，但另一方面后者从来都不是一个自主的和自足的民治系统，实质上皇权与基层社会是
建构在一种同构性的、嵌入性的结构支持关系上。
对传统代理治理体系的界定，需明确如下几点。第一，在皇权与个体之间，有一个
“亦官亦民”的地方权威治理体系；第二，地方权威的授权来源，有来自官方的，比如胥吏
群体、乡里制度与保甲制度等，亦有来自民间势力的，比如宗族、乡绅等；第三，这类正式
和非正式的代理组织都有各自的利益需求且互不隶属，在官民两边维持权力与利益的平衡关系。
近代以来地方权威结构实际发生的变化，即地方权威官制化。代理治理类型的呈现形
式就是杜赞奇概括的 “国家经纪模式”。与传统代理类型比较，后者并非本质上的变化。
虽然国家权力的扩张根本地改变了乡村社会中政治、文化和社会的联系，但 “国家机构不

① 清代前期的财政体制是传统中国财政模式的代表，“不完全财政”是它的典型特征。即法典对国家每年正常的
财政收支规定相对固定的额度。无论社会经济情况发生怎样的变化，均不得突破规定的支出范围和额度。这种
不能因事设费、在制度上就存在支出缺口的财政体制，称之为 “不完全财政”。
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