Page 85 - 《党政研究》2025年第2期

与现代社会都有这种类型和具体形态 。换言之，无论是传统还是现代，国家与社会关系
①
的实质问题都是关于个体与公共的权利关系问题，只是由于两者的政体类型属性和社会性
质 （农业社会或工商社会）不同而衡量的标准 （比如人治或法治的分类）不同而已。
本文以 “代理治理”（ ａｇｅｎｔ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）作为研究单元，对传统与现代的代理治理类
型做一个比较历史分析，考察传统与现代代理治理类型的历史特性、结构关联、一般性特
征和过程及其背后的机制，在比较的基础上，对这种治理类型做出一般性的概括和分析，
揭示现实与历史的连续性关系，尝试对当今基层社会 （社区）治理体系存在的一些基础
性与结构性问题提供一个分析框架或解释可能。第一，代理治理的权威来源。代理治理乃
指国家通过代理组织 （ ａｇｅｎｃｙ）连接个体与公共实现对基层社会的组织与管理，这个代理
组织体系的权力虽然来源于国家授权，但与国家体制又有本质的不同，因为代理治理组织
体系是由各类被委以 “公务组织身份”的治理单元构成，这些治理单元以各自不同的方
式行驶着自己的权力，这种组织关系与受制于国家法理权威规范约束的公共组织有质的不
同，它以 “利益平衡或博弈为中心”，并非是单纯的命令与支配关系。是故，即使以 “行
政吸纳治理”的 “行政化”或 “官治化”来覆盖代理治理组织体系，也不能解决 “科层
体系中的身份统一和实际控制权相分离”这样一种治理局面 ，更不能保证它们就必然具
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备公共性质并能够担负起基层社会的公共责任和公共事务。第二，代理治理的政治属性。
代理治理是一种政治治理，它的以政党为中心的组织体系必须具备有效实施党和国家政治
决策的能力。因此，其有效治理取决于两个方面，一方面是代理治理能否在个体与公共之
间发挥有效的应责能力，这取决于其政治治理逻辑即 “群众路线”能否做到 “代表群众
的利益”和 “与群众的利益保持一致”，即 “群众路线”机制是否有效发挥作用 ；另一
②
方面是随着市场化的深入和利益多元化的发展，社会分化与社会变迁，其中个体权利和社
会权利的不断完善和保障必然导致社会主体意识的增强，出现对个人自治权与社会自治权
的公共需求，代理治理体系担负的政治整合、行政整合、社会整合功能将面临结构性的挑
战和变革压力。第三，代理治理制度机制张力。一是在政治与行政之间。对于基层治理来
说，政治与行政的关联是一个结构性的、功能性的问题，后者并非奉行 “基于抽象规则来
行使权威”的制度主义逻辑，或者说，行政属于 “以规章制度为本”的科层治理范畴，
政治则要考虑民意，其政策制定和实施需置于政治认同和合法性的绝对考量之上。尽管行
政服务于党务，但在法理权力与政治权力之间存在着如何协调、融合与转化的关系。二是
在公域与私域之间。代理治理有广泛的政治授权与行政授权以及多头的授权来源和随意性
授权方式，比如来自上级政府的 “行政责任书”，和来自上级党委组织的政策要求与政治
任务，在体制外行政疏于正式规章制度约束、政治任务服从权力意志的情况下，以及在个
人权利和社会权利的制度和法律保障不完善的情况下，公域和私域的界限具有不确定性和
非规范性特点，并且后者的边界通常由治理者可以主观定义，结果是，公权肆意进入私权
领域的现象并未引起足够的重视，由此引发的 “官民对立”极易将社会矛盾政治化并把矛
盾纠纷引向对公共体制的不信任和对立冲突上。

二、代理治理的传统类型：权威来源、制度机制及其结构变化

对传统代理治理类型的概括，方便的做法是从中华帝国地方权威的授权来源上展开。

① 理论上讲，人类政治共同体有两种主要类型：专制社会和民主社会。这两种类型关于国家与社会关系的设定，
大体说来，有国家与社会二元对立或国家与社会二元合一，后者通过代理机构来治理基层社区，这个代理机构
可以是 “国家经纪”，也可以是立足于联合与协作的 “法团主义”，也可以称之为官民共治的一种类型。
② “群众路线”是执政党实现政治输入和政治输出的政治逻辑、组织逻辑和实践方式。
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