Page 84 - 《党政研究》2025年第2期

与非正式组织 （党支部及各种党群组织、企事业单位与授权社会组织）的执行力或行政
效率，但此类组织的行政化与国家行政体系不同，后者要求必须保持 （韦伯意义上的 ）
行政的 （职权）完整性与 （事权）统一性，属于 “法理型权威”，而前者并不具备 “科
层制的职业化官僚”的性质特征，事实上正是这种不完整、不统一的 “行政化”或 “官
治化”致使社会自治系统名不符实，造成基层社会 “治理无效”的后果。另外，还有一
种看法是 “行政吸纳治理”，其实指的也是基层 “行政化”或 “官治化”现象，与前面的
看法也差不多是一个意思：以民治辅佐官治。大致意思是：在基层社会，“行政吸纳”与
“授权治理”是两种突出的社会组织与管理方式。前者是指党政机构吸纳原本存在的地方
单位，使其进入国家行政体系，并委以新的公务身份，承担 “代理治理”的职能 ，后者
〔 ２〕
是指在企事业单位及群众组织中复制 “准行政”代理关系，对其公共职能的实现则再行
复制代理单元，这种 （间接）代理方式一般是通过培植和扶持社会组织的方式来进行
的。 上述看法，一是把基层治理体系视为国家政权分支；二是把 “社会自治系统”视为
〔 ３〕
“政府行政系统”的一个辅助性或依附性的构成部分。
上述讨论或明或暗地指证了这样一个事实：代理治理 （组织）的普遍存在，但大多
数讨论又无不将其归属于辅助性的、依附性的一类 （行政）授权组织形式。之所以如此，
是由于讨论问题的预设前提和对基层治理体系的本质和范畴的界定不同所致。因为诸如此
类的看法有一个共同之处，即把基层政权 （组织）系统与基层社会 （组织）系统混同于
一。也就是说，在这样的研究视野中，“从县衙门口到每家大门之间的一段情形”（费孝
通的描述，亦即在个体与公共之间）具有委托代理性质的中介组织结构形式并不存在，或
者即使存在也只不过是国家政权分支或依附性的授权组织 （ ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ）而
已。这种判断导致如下一些突出的逻辑设定后果，一是社会 （社区）国家化，即把国家
体制与地方治理单位 （组织）混同一理，有意或无意地把国家与社会一体化作为前提条
件；二是治理一元化，即把地方治理结构简化为党政一元的政治治理结构，目标是将基层
社会纳入国家体系，同时假定其余的政治社会力量被吸纳于各种控制组织形式之中；三是
治理全能化，即把社会治理直接理解为 “官治”，后者的治理任务就是对来自基层社会的
内部力量进行政治、行政整合。以此为前提，关于治理的知识和经验似乎无不是如何设计
更多的机构去 “引导”和 “管理”分散的、原子化的个体，几乎所有的讨论无不局限于
“吏治整饬”或 “人治—吏治”模式 的完善上。
〔 ４〕
鉴于上述，若把基层治理组织体系视为一个完整单元，先要对基层治理体系做出结构
性质与概念范畴的界定，这样做的目标是要把基层政权体系与基层社会治理体系区别开
来，将国家与社会之间所形成的治理体系作为一个功能性整体来对待并确证其属性及结构
特征，或者说在理论上把这个区别于国家体系与基层社会体系的 “中介结构”的特性做
出准确定义。
从授权来源与结构关联上看，基层社会治理体系属于一种代理治理类型，是一直存在
于人类社会中的一种社会组织与管理形式。代理治理并非什么新模式，它在历史上有不同
的概括或组织形态，例如，传统的 “乡绅自治” “乡里制度” “保甲制”，近代的 “国家
经纪”，当代的 “单位制模式”“政党中心治理模式”，等等，都是一种代理组织类型或模
式。故此，毋宁把它视为 （在国家与社会之间联合与协作的意义上）“官民共治”的政治
治理模式之一种。当然，各类模式所面对的社会基础和合法性基础及其所要处理的问题，
在不同的历史阶段以不同的方式展开，也在不同的普遍性层次上展开，但所涉核心却无不
落在个体与公共 （社会与国家）的权利关系问题上。是故，在上述意义上，可以把代理
治理理解为国家与社会关系的一种类型或国家与社会关系的一种具体形态，而且传统社会
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