Page 98 - 《党政研究》2024年么6期

域、某个方面，而是事关各个领域、各个方面的全覆盖民主。
在一定意义上，民主是公共权力正常运行的根本途径，民主监督则是公共权力健康运
行的重要基础。民主形态的确定与民主监督形态的确定是内在而紧密地联系在一起的，全
过程人民民主必然要求建构与之相匹配的 “无缝隙监督”，将民主监督全链条、全方位、
全覆盖落实于全过程人民民主之中，形成新型的全过程监督 。这就意味着全过程人民
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民主理论将在村务监督委员会制度的未来发展中发挥引领作用，开创农村基层民主监督新
局面。

三、村务监督委员会制度的价值与局限：从全过程人民民主审视

从某种意义上说，全过程人民民主是人民民主理论的新发展，相较于 ２１ 世纪初指导
村务监督委员会制度创新的民主自治理论，显然是更高阶段的人民民主理论。在全过程人
民民主视野下审视村务监督委员会制度，自然会形成村务监督委员会制度的新认识。
从监督主体分析，村务监督委员会制度创新的核心之一，就是建立了村务监督委员会
这一专门监督机构。村务监督委员会由村民代表会议选举产生，是代表村民履行民主监督
的专门性机构。从此，农村基层民主监督有了组织依托，不再因主体缺位造成无人监督的
“虚监”。在这个意义上讲，村务监督委员会制度创新了农村基层民主监督形式，极大地
提升了民主监督的有效性，呈现出独特的民主价值和制度优势。然而，在村务监督委员会
制度设计与实践中，过于强调村务监督委员会的监督功能，甚至将村务监督委员会监督几
乎等同于民主监督，轻视了村民群众的监督作用，忽略了民主监督的群众参与。如此，村
民的直接民主监督变为村务监督委员会的间接民主监督，群众自我监督变为精英民主监
督。同时，在村务监督委员会制度建设过程中，高度重视村务监督委员会监督的制度化、
规范化、标准化，较好地体现了党的领导和政府主导，但群众的监督意愿和监督需求没有
得到应有体现。如此，若从全过程人民民主的人民性、全员性审视，现行村务监督委员会
制度未能充分吸纳全体村民，更没有及时吸纳新时代农村社会开放背景下村域内除村民之
外其他成员的广泛参与。民主监督主体不够广泛，群众直接监督不够充分，尚未形成农村
基层各层面、各群体全体成员共同参与的全方位民主监督格局。
从监督对象分析，村务监督委员会制度重在村务监督，即涉及村民的事务。一方面，
村务监督委员会代表村民群众行使村务监督权力，有权对涉及村民的事务及其管理者、管
理过程、管理结果等实施监督；另一方面，村务监督委员会的权力是有限的，有且只有村
务监督权，对于村务之外的事务没有监督权力。在实践中，村务监督委员会回应村民群众
的重要诉求，主要对村级财务、工程建设、“三资”管理等开展了重点监督。这一制度设
计与实践意在将村务特别是村民群众重点关注的村务纳入民主监督范围，明确了村民自己
的事由村民自己监督的自治权力，体现了民主自治的重要原则。同时，在法理上，村务监
督委员会的民主监督范围实现了村务全覆盖。然而，村务监督委员会制度中的村务主要指
一项项具体的村民事务，村务监督委员会的监督权力被限制在村民事务的范围之内，未能
涵盖到村域内的其他事务。诸如征地拆迁、违章建筑、公共设施建设等下延到村的政务，
外来投资与合作及其延伸的事务，人口流入与流出引发的管理服务事务等，均不属于村民
自治事务，因而不在村务监督委员会的监督之列。如此，若从全过程人民民主的全覆盖原
则审视，村务监督委员会制度未能顾及村民事务之外的其他村域事务，民主监督对象不够
全面，尚未形成村域内所有事务、各方面工作全监督的全覆盖民主监督格局。
从监督程序分析，村务监督委员会制度的一个突出亮点就是村务全程监督。传统的监
督制度较为注重事后的监督和责任追究，村务监督委员会制度创造性地将民主监督贯穿于
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