Page 99 - 《党政研究》2023年第1期

境以及社区公共服务平台的 “社会连接”问题等 。权力空间论的核心观点为：社区秩
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序结构的形成源于行动者对权力与空间的塑造，权力与空间之间的互动关系成为推动城市
居民自治制度的重要动力。

三、城市居民自治制度自我发展和完善的主线逻辑
自 ２０ 世纪 ８０ 年代以来，城市居民自治研究在制度价值、组织结构、运行机制以及参
与主体等方面的关注趋势均出现一定转变。
（一）制度价值：从自治制度到治理制度
从制度价值层面看，城市居民自治研究存在 “社区自治”与 “社区治理”两种取向
之争，前者主张建立以居民自治为核心的城市基层社会管理制度，后者侧重形成多元主体
共同参与的社会治理制度。作为社区建设的重要目标，社区自治长期被视为培育基层社会
自治能力的起点。桑玉成等人基于对五里桥的考察，将居民自治视为社区建设的基本方
向 ；费孝通先生基于城市社区内外部差异，同样将居民自治作为社区建设的重要目
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标 。林尚立基于中国政治建设的战略分析，认为居民是决定城市基层群众自治制度发展
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的重要力量。 研究也发现，改革开放以来我国城市居民自治朝着 “高自治 － 高参与”的
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方向发展，日常工作完全由居委会自主决定，各种 “自治事务”的比重越来越大。 可
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见，“居民自治”成为早期城市居民自治研究的基本价值共识，“自治制度”被视为城市
基层社区建设的重要目标。
不过，近年来城市居民自治研究的 “治理话语”越来越浓厚，呈现出从 “自治制度”
到 “治理制度”的转变，学界普遍认为 “社区治理”更符合当前中国城市基层社会管理
现状和发展需要。从党的十八届三中全会提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”
的全面深化改革目标到党的十九届四中全会对推进国家治理现代化做出战略部署，“国家
治理现代化”的战略定位日益清晰。由于中央对 “实现国家治理体系和治理能力现代化”
这一目标的强调，研究者逐渐以 “社会治理”替代 “社会管理”，作为对 “国家治理”战
略目标的呼应 。在完善国家治理制度的背景之下，学界的注意力逐渐从 “居民自治”
〔 ３６〕
转型 “国家治理”，城市居民自治出现从自治制度到治理制度的研究转向。与此同时，国
外治理理念在我国基层领域的运用也推动了城市基层自治研究取向的转变，“城市管理”
被 “城市治理”所取代，越来越多的学者从 “治理制度”层面探讨社区建设与发展问题，
“社区治理”被视为社区建设的重要方向，向社区治理的转变成为大势所趋。 为此，有
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学者认为，经历了社区服务、试验探索、全面深化，中国社区建设进入了社区治理阶
段。
〔 ３８〕
（二）组织结构：从权威组织到多元组织
从组织结构层面看，城市基层社会既有党组织、居委会等复制政府科层制的权威性组
织，也有逐渐形成包括社会组织、业委会、物业公司等内在的多元性自治组织。 “单位
制”逐渐解体后，国家通过在社区设置权威性组织实现对城市基层社会的合法性控制，中
国基层治理结构仍是单中心权威秩序而非多中心自治秩序，以居委会为代表的权威组织受
到学界的广泛关注。学者普遍认为，以居委会为载体的自治平台是城市治理乃至国家治理
的基石，居委会本质上是基层政府派出的自治性质机构 。不过，具有的 “双重代理人”
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身份导致居委会在实际工作中更多扮演国家代理人的角色。尽管基层自治困境引发了国家
主导的居委会变革，但 “居站分离”改革并没有给居委会带来根本性变革，居委会仍旧
是基层政府部门的代理组织，其权威色彩仍然浓厚。研究认为，作为基层群众性自治组织
的居委会出现了行政化的倾向，基层政府在制度创新的压力与惯习之下，为缓解治理主体
的多元化要求与基层政府能力不足之间的矛盾采取了代理人再生产的行动策略，使得居委
会复制了政府的科层特征成为 “政府的一条腿或大管家” 。
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经过改革开放四十多年的发展，我国城市的街居制被社区制所取代，形成了社区内多
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