Page 108 - 《党政研究》2023年第1期

的背景下，与 “电子政务”相比，“数字政府”蕴含着更丰富的内涵。“数字政府”不仅
意味着政府事务在数字化和网络化的环境中展开，同时还承载着推进国家治理能力现代化
的重要使命，要以技术治理驱动政府治理，重塑政府、政府部门、社会和市场的边界，凸
显社会和市场在助力政府治理中的主体作用，提升政府治理能力 。
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“数字政府”概念是在国家治理现代化背景下提出，除本身所具有的数字信息技术特
征外，必然还蕴含着政府治理形态的转变，并且政府治理形态的转变是在数字信息技术应
用于政府政务过程中不断深化和完成的。因此，可以将数字政府的特征总结为两个方面，
一是利用数字信息技术提升政府政务的效率，二是打破部门内部条块分割、提升社会主体
参与协同治理的能力。前者主要表现为数字政府信息化和办公自动化，后者主要表现为数
字政府管理网络化、政务公开化和运行程序优化 。基于此，本文认为，数字政府必须
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达到政府治理数字化和国家治理现代化的要求，是政府数字化转型的最终形态，正如 《意
见》中提到，数字政府不仅要实现 “数据赋能”，还应实现 “整体协同”，以数字信息技
术引领政府治理形态转变，提升政府治理效能，实现国家治理能力现代化。

（二）数字政府建设的理论困境
根据数字政府的特征，数字政府不仅引领着政府政务的技术变革，更重要的是实现整
体协同，突破传统政府科层制的桎梏，打破各部门的条块分割和促进多元治理。但容易忽
略的是，数字政府建设是一个动态的进程，我国数字政府的建设尚未达到 “最终形态”，
理论上数字政府的优势并没有完全地发挥出来。张晨 （ ２０２２）对数字政府建设现状进行
了评估，虽然我国数字政府建设近年来呈现较快的发展趋势，但与高水平国家相比仍旧存
在较大差距。我国数字政府近年来的发展主要由于在线服务、电信基础设施和电子参与方
面的进步，人力资本和电信基础设施仍然是制约进一步建设的重要因素 。因此，要实
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现数字政府对政府治理效能提升的作用，还需要对数字政府建设进程进行深入分析。
数字政府建设实质上可以理解为是一种政府行为，涉及中央政府、地方政府和基层政
府，由中央政府颁布总体要求，地方政府制定建设规划，基层政府落地实施。实现数字政
府提升政府治理效能，不可忽视的就是各地政府进行数字政府建设时受到的激励。周雪光
等 （ ２０１２）提出了政府治理 “控制权” 理论，可以用于对数字政府建设过程中的组织安
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排和行为进行分析。控制权理论脱胎于不完全契约理论中的产权概念，不同于传统经济学
中产权即为收入或其他资产的剩余索取权的观点，不完全契约理论中的产权是指资产使用
的剩余控制权。在雇佣制和发包制两种政府组织形式中，雇佣制中委托方通过科层结构控
制政策制定和执行过程，委托方具有全部控制权；发包制中委托方将一些特定政策目标承
包给管理方，由管理方决定契约实施的组织工作、资源分配、激励设计等，委托方具有组
织内部的正式权威，管理方占有信息具有实质权威。在组织内部的运行过程中，主要关注
控制权的三个方面：目标设定权、检查验收权与激励分配权。在数字政府建设的过程中，
中央政府和省政府作为数字政府建设委托方，市级政府作为管理方，基层政府作为代理
方。中央和省级政府享有目标设定权和检查验收权，中央政府颁布数字政府相关政策，省
级政府制定规划，同时对数字政府建设的成效进行审核。激励分配权可以看做是一个特定
的控制权，既有可能由委托方控制，也可能下放给管理方，与目标设定权和检查验收权相
独立。控制权理论将数字政府建设分拆成了委托、承包、代理的流程，提供了一个解读数
字政府建设组织框架和政府行为的方法，其中需要注意两个方面，一是各级政府所扮演的
角色对应着控制权的分配，二是激励分配权的归属独立于其他控制权，由具体的制度安排
决定 。理想情况的治理模式的控制权通常清晰明了，并且能够很好地行使激励分配权，
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