Page 98 - 《党政研究》2022年第4期

算）。在有大量潜在需求但形不成有效需求的背景下，养老社区遗憾地成为 “小众化”的
奢侈品。很明显，这种方式首先就不符合世卫组织提出的适地安老四项条件中的第一项
“确保有合适的、经济上负担得起的住房”。
除此之外，还有一条路径，那就是 “异地养老”。有学者给 “异地养老”下了个定
义：异地养老的内涵是指老年人离开生活原居住地 （一般是户籍所在地）到其他地方生
活的一种状况，其目的就是为了让自己的老年生活能够过得更加安逸和快乐。 从这个定
〔 ５〕
义看，异地养老与上述适地安老的定义何其相似。但如果仔细比较，可以发现异地养老中
要离开的 “生活原居住地”后面多了个用括弧括起来的 “一般是户籍所在地”。或许这个
括弧中的说法及其背后的潜台词，恰好就是两者的差别所在。因为是否异地，是由户籍决

定的。由此而引出专家学者对于 “异地”的不同看法，一部分学者认为相应的界限应该
是 “县级以上”，另一部分学者却认为应该是 “市县”，还有一部分学者则认为应该是
“地级市”。究其原委，这是因为现行政策，包括社会保障政策、老年服务政策等，会因
不同地区的经济水平和社会发展的程度不同，还有蕴含在行政级别中的权力大小而产生差
异，有时这种差异还很大。上述种种问题反映出的政策上的不确定性，必然对愿意尝试异
地养老的老年人的最终选择产生较大的负面影响。
实际上，有研究表明：就个人意愿而言，北京、上海都有 ２０％上下的老年人愿意尝
试 “异地养老”。一般来说，北京老人会选择京津冀，上海老人会选择长三角。但是，
“异地养老还存在养老资源不平衡、医保的跨区域结算程序复杂、养老服务异地对接难、
养老服务专业化人才欠缺等瓶颈问题” 。这说明，世卫组织提出的四项条件中的后三项，
〔 ６〕
即 “建立起 ‘老年人友好’的社区环境”，“能提供有用的社会支持”和 “能提供具有可
及性的健康照护”，都很难得到落实，这使大部分有意愿的老年人最终还是望而却步。
根据以上的分析绘制了一张政策理念差导致政策缺憾示意图 （见图 １），形成了目前
居家服务三个层面、五个环节的政策认识框架。

图 １ 政策理念偏差导致政策缺憾
第一层面表示的是理想中供需双方的功能耦合，包括两个环节：第一，刚性需求，老
年人一般都愿意在家度过晚年，只有在没有其他选择时才会接受机构照护；第二，政策初
衷，九成老人愿意接受居家服务，这是老年政策制订之初就确认的既定方针。在这一层
面，理想中的刚性需求与政策初衷是可达到功能耦合的。
第二层面表示的是认识偏差：理论上的居家服务的真实含义首先是适地安老。但是，
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