Page 57 - 《党政研究》2022年第4期

虽然配套性条款并未对配套党内法规的条文结构是否应与上位中央党内法规保持一致进行
明确规定，但是当上位中央党内法规分章节对不同问题进行明确区分规定，配套规定采取
简单罗列的结构布局显然违背配套性条款的立规原意。以表 １ 中列举的 《中国共产党政法
工作条例》为例，在结构上采用章条式，分 ９ 章 ３９ 条，与之相应的配套党内法规共 ７ 部，
其中某省制定的 《贯彻落实 ＜中国共产党政法工作条例 ＞实施办法》在结构上与 《中国
共产党政法工作条例》存在较大差异，按照条款式结构简单罗列 ２６ 条规定，不便于查阅
和执行，显然不太符合 《制定条例》第十四条中关于 “明确、具体，具有针对性、可操
作性”的党内法规制定要求。其次，配套立规过于注重遵循与上位中央党内法规的一致

性，对地方治理实践的独特性关注不足，如针对 《中国共产党政法工作条例》第三章第
十条关于 “地方党委在政法工作中的领导责任”的规定，某省制定的配套党内法规完全
照抄照搬，并无体现依据地方实际进行配套立规的制定要求。

三、配套立规问题原因剖析

针对配套立规问题的原因分析应当坚持系统性、整体性的分析路径，既关注立规技
术、立规制度，同时又应当拓宽立规研究视野，从立规监督与立规责任等角度考察立规保
障问题。
（一）配套立规技术尚未形成统一规范

立规技术是配套立规语言、结构、统筹、活动及公文技术的集合 ，它往往通过在
〔 １５〕
立规活动中具体适用进而影响党内法规文本质量。首先，配套党内法规模糊性语言比重过
高，导致配套党内法规背离可操作性、强针对性的制度设定。党内法规语言相较于法律语
言具有鲜明的政治性、思想性，是中国共产党治党智慧的历史传承 ，如 “抓早抓小”
〔 １６〕
①
“治病救人”等，突出体现党内法规政治特色，但是作为具体性、操作性、程序性很强的
②
规范则应当坚持法律语言的精确性、规范性。目前针对党内法规立规语言如何平衡模糊化
语言和精准化语言的应用比重尚未设定标准。其次，配套立规结构规范不统一。党内法规
结构主要指党内法规文本组成形式和基本框架。结构的明确化、规范化有助于展现党内法
规层次性，便于学习和对照适用。目前党内法规结构技术的规范适用仍未形成明确规定，

现行中央党内法规中也未进行单独设定。尽管中央党内法规针对配套立规并无规定采用何
种结构，但是基于党内法规体系规范化建设，配套党内法规应采用上位中央党内法规结构
布局设计。
（二）配套立规制度规范不明确
《制定条例》第三章至第六章规定了党内法规制定程序，划分了配套立规的程序阶
段，但立规程序仍存在制度疏漏。
其一，党内法规制定条例内容规范不明确，如 《制定条例》第二十二条规定必要时
可在草案调查研究阶段吸收党委、工作机关法律顾问和专家学者参加，但未对 “必要时”
的类型进行列举和说明。再如第二十九条仅规定公开例外情况、公开途径，但是对公开时

① 《中国共产党纪律处分条例》（ ２０１８年修订）第四条：“党的纪律处分工作应当坚持以下原则：（一）坚持党要
管党、全面从严治党。加强对党的各级组织和全体党员的教育、管理和监督，把纪律挺在前面，注重抓早抓小、
防微杜渐。”
② 《中国共产党纪律处分条例》（ ２０１８年修订）第四条：“（五）惩前毖后、治病救人。处理违犯党纪的党组织和
党员，应当实行惩戒与教育相结合，做到宽严相济。”
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