Page 58 - 《党政研究》2022年第4期

间并未进行规定 ，造成部分党内法规公开时间严重晚于施行时间。配套党内法规在此条
①
例规定下，其制定程序同样存在较大的疏漏，规范性、明确性程度较低，党内法规制定中
自由裁量空间较大。
其二，针对配套立规程序的特殊性关注不足。相较于一般党内法规，配套党内法规高
度体现上下位协同配合、配套衔接关系，配套党内法规作为中央党内法规的细化规定，应
当以充分理解中央党内法规立规原意作为制定配套党内法规的基础，减少因对中央党内法
规侧重内容把握不一导致的定位偏差。相较于配套立规，配套立法制度运行时间相对较
早，即便如此，配套立法中同样存在与上位法衔接错位的现实问题。有学者针对 《中华人

民共和国民族区域自治法》配套立法情况进行考察，研究发现某自治区在 《中华人民共
和国民族区域自治法》出台后未制定配套规定，导致自治条例适用缺位，学者提出缺失上
位法的具体引领，如 《 ＜民族区域自治法 ＞实施细则》缺位以及 《国务院实施 〈中华人
民共和国民族区域自治法〉若干规定》仍未达到具体适用的精细化水准，是地方配套立
法仍未落地的重要原因。 除上位法引领缺位外，还存在立法主体衔接、上下位沟通机制
〔 １７〕
缺位等原因导致下位配套立法无法达到立法预期。 配套立规过程中上下级党委衔接问题
〔 １８〕
与配套立法衔接问题具有同质性，都存在衔接主体、衔接机制缺失的现实问题。在民主集
中制的立规原则约束下，由于缺乏知悉上位党内法规立规侧重和具体立规指引，致使配套
立规 “有限创新”的制度构想最终走向 “唯上不唯实”的配套实际。
（三）配套立规监督疏漏
其一，缺乏对配套立规工作情况的有效监管。《制定条例》第二十七条规定要求针对
草案进行前置审核。 《备案审查规定》 （ ２０１９ 年修订）明确了进行备案审查的范围、原
②
则、主体、程序等内容。无论是针对党内法规草案的前置审核，还是党内法规公布后的备
案审查，都强调对制定党内法规进行事前事后监督，然而在配套立规实践中，针对不配
套、延迟配套的情形却缺乏相关监督管理规定。
其二，缺乏对配套立规情况的自查监督。一方面，对需进行配套立规的数量缺乏统

计。下位党委缺乏统计整理，自身制定的配套党内法规数量严重少于含有配套规定的中央
党内法规数量，严重影响中央党内法规的整体执行效能。另一方面，对配套党内法规效力
状态缺乏自检。配套党内法规的效力状态受上位中央党内法规效力状态影响较大，在实践
中由于缺乏对上位中央党内法规变动状况的及时关注，导致出现中央党内法规已废止或修
订而配套党内法规仍然现行有效或仍援引原中央党内法规的状况，反映出配套立规主体对其
制定的配套党内法规效力状态缺乏自觉监督和关注。
（四）缺乏对配套立规失职失责的追责问责
《中国共产党问责条例》（ ２０１９ 年修订）（以下简称 《问责条例》）第七条针对问责情

形进行规定，其中明确规定形式主义、官僚主义表现形式，便于进行对照审查。２０１８ 年
③
新华社发文列举目前形式主义、官僚主义的十种表现，其中就有部分地区写材料、制文件

① 《中国共产党党内法规制定条例》（ ２０１９年修订）第二十九条：“……党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或
者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。”
② 《中国共产党党内法规制定条例》（ ２０１９年修订）第二十七条：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属
法规工作机构进行前置审核……”
③ 《中国共产党问责条例》（ ２０１９年修订）第七条：“（五）……形式主义、官僚主义问题突出，执行党中央决策
部署表态多调门高、行动少落实差，脱离实际、脱离群众，拖沓敷衍、推诿扯皮，造成严重后果的……”
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