Page 121 - 《党政研究》2022年第4期

二是何为 “平等地包容”？传统的代议民主理论视平等为一种对参与者的包容，即每
个人都可通过直接或间接 （通过委托代表）的方式参与到公共协商中。这种平等忽视了
协商参与主体在资源和能力上的差异性，使得在民主过程中处于弱势地位的主体的诉求往
往得不到表达或者无法对决策产生影响。在村庄治理中，精英意见与大众意见的不平等影
响、村干部忙于政务而非村务、村庄选举流于形式、村民参与冷漠等现象就是很好的例证。
但是，协商系统的民主观不同于传统的代议民主观，其 “平等地包容”体现在对不同场合、
不同领域所呈现出来的大众意见的包容和平等对待上，所谓 “认真对待了人们的交往”，也

就是说协商系统可以更好地促进公民之间的相互尊重，使有效的对话更好地进行 。
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因此，平等地包容是构建运转良好的协商系统的基础条件。首先，要包容在各种场
域、以各种方式呈现出来的偏好与意见，无论其来自于授权领域还是公共领域。需要说明
的是，“这并不代表协商系统有使所有的观点都能够被平等对待的野心，而是使系统的民
主性依赖于它平等地涵盖所有观点的程度” 。简言之，对大众意见的包容度和接纳度越
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高，协商系统的民主意义越深远。其次，协商系统的包容性意味着将那些看似不具有协商
性的场所、机构和事件纳入一个更大规模的范围予以审视，进而可以发现其促进协商的价

值与功能。在乡村治理中，不可避免地会出现非正式力量的干预、“反对的声音”以及非
协商的机制。从协商系统的角度来说，这些貌似负面、少数的情况并不会破坏协商系统的
功能特性，反而有助于更全面地展现各方面的意见。故而，政府应该做的是为人们 （特别
是弱势群体）提供交流各种主张的场所、容许多元意见的出现，让可被佐证、具有说服力
和思辨性的观点能够输入到授权领域，并对最终的决策产生真正的影响。
（二）重视并强化协商系统各组成部分之间的共同体关系
协商系统内的各个部分是相互依赖的，与点状、线状的协商民主相比，协商系统是面
状甚至体状的。这种系统性的考量主要是在平等接纳的基础上更为强调各组成部分之间的
关联性，使协商与决策的连接不再来自于单一的协商要素，而是不同层级、不同立场、不
同能力的多元组成部分之间平等交流、相互影响、彼此制衡的结果。

村庄所拥有的社会资源和政治合法性决定着 “行政”与 “自治”在空间上存在共生
关系，但现有的共生关系多是不均衡的，即 “自治”对 “行政”的依赖性更高，“行政”
对 “自治”的影响力更强。然而，尽管行政力量可能是无所不在的，但一定不是无所不
能的，自治在现代国家建设的过程中发挥着补充性甚至基础性的作用，国家治理在渗入基
层时需要这一缓冲地带。并且，“自治不一定有民主，但民主一定需要自治” ，行政或
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自治单打独斗必然难以实现有效的乡村治理，二者必须走向互嵌与融合。避免 “行政”
与 “自治”之间的偏废应从两个方面予以推进：一是要化行政控制为行政引导，规范行

政力量在乡村治理过程中的介入方式和介入程度；二是要提高村民自治的治理效能，使之
不再处于 “弱势”，形成 “行政引导自治，自治规范行政”的乡村治理共同体。
为此，首先要回归到 “自治”与 “行政”的理念一致性上，打造价值共同体。 “自
治”与 “行政”之间不是非此即彼的零和博弈关系，而是基层治理的不同面向，其目标
都是为了促进乡村社会的长远发展和乡村基层群众美好生活的实现。行政性的力量主体要
牢牢把握 “以人民为中心”的治理理念，坚持治理为了人民、治理依靠人民、治理成果
由人民共享，从思想观念上 “还政于民”，以实现协商对话与治理过程中自上而下的积极
动员。自治性的力量主体要强化权利主体意识，培育乡村公共精神，形成乡村共同体理
念。尤其是，乡村基层群众要明白自己是乡村的 “主人”而不是被动的参与者，充分理
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