Page 117 - 《党政研究》2022年第4期

身的行政权威和影响力，从而容易导致村委会自治功能的行政化，致使基层行政的运作和
村民自治的运行出现了内在张力，乡镇基层政权 “不愿退出”基层自治。在税费改革以
后，国家将 “多予少取放活”作为新的乡村治理导向，地方基层政府的行政压力显著减
小，相应地，转嫁到村委会和村民自治的行政控制也应松弛下来。然而，村民自治并没有
焕发出预想中的生机与活力，尤其在城镇化、城市化快速发展的背景下，乡村社会的自治
主体、自治组织、自治权利、自治过程、自治形式、自治单元等面临新的挑战，村民自治
的 “空壳化”又使得基层的行政力量和行政机制 “不能退出”。
（二）纵向行政与横向自治：机制碰撞

与传统国家上下分立的乡村治理不同，现代国家的乡村治理是纵横交错的 。村民
〔 １９〕
自治制度的预期和愿景是村民可以通过 “民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”
这 “四个民主”来进行自我服务、自我管理、自我教育和自我监督。由此，国家可以通
过村民自治制度下延治理边界、拓展治理范围，实现 “纵向到底”；同时，这一制度安排
亦是 “横向到边”的，旨在覆盖全体村民，实现人民当家作主的人民民主。在 “纵”与
“横”的互嵌过程中，由于权力的结构和来源不同，“行政”与 “自治”往往出现运行机
制上的冲突，主要表现在两个维度：一是 “纵”与 “横”的关系，二是 “上”与 “下”

的关系。
首先，权力结构不同导致 “纵”与 “横”的关系冲突。“纵”主要是指国家权力以科
层化为媒介形成层级严密的从中央到地方的行政管理机制；“横”主要是指扁平化、在地
化的村民自治过程。作为国家行政权力的末梢，乡镇政府在行政过程中要面对自上而下的
多重任务，这种任务在向村庄下达时就触及到了纵与横的交错点，“如何在指导中传达”
便成为了乡镇政府难以有章可循的一个老大难问题。在实际的职能履行中，乡镇政府常常
以压力型体制的目标责任制来 “指导”村庄的具体事务和决策，以行政权干预甚至控制
村委会的运转，使得村委会日益附属化，也就是迫于自上而下的压力而 “服务于”乡镇
政府职能的履行，对自治事务则难以真正顾及。近年来，随着精准扶贫、乡村振兴战略的
实施，国家大力推动资源下乡，出现了以向村庄分配各种资源为媒介来下放责任，进而影

响村民自治的现象。村民委员会作为村民自治的横向集中点，其自治的组织属性使之内向
性较强，倾向于脱离行政控制而进行自我管理。然而，大量的自治实践表明，在目前的状
态下，村民委员会完全独立于纵向的行政框架之外是不可能的，有限的治理能力与治理权
威使得自治组织必须适时地依靠基层政权以发挥治理作用。这种有限性主要缘于：一是村
一级在资源与资金上的匮乏，“利益相关是自治形成的首要条件，目前除了少数经济发达
地区的村民自治有声有色之外，其他大部分地区均遇到了较大的困难” 。社会经济资源
〔 ２０〕
的不足往往会使村民对基层民主的需求不强，行使自治权利的能力也不足。二是村干部的

领导力与公共服务动机的不足，“村干部的素质状况直接关系到乡村治理能否实现有效、
有序运作” ，一旦村干部缺乏民主意识与民主管理能力，有效实现村民自治就会十分困
〔 ２１〕
难。
其次，权力来源不同导致 “上”与 “下”的关系摩擦。在科层化的运作模式下，乡
镇政府的影响力来源于建制化的制度安排，是国家在乡村社会 “在场”的主要体现，表
达的是层层下达的国家意志，要对上级政府负责。但是，村民委员会由村民投票选举产
生，工作场域与群众联系紧密，核心内驱力来源于社会，传达的是村庄内部基层群众的诉
求，核心是对村民负责。行政与自治中的这种 “不同”使得乡镇干部和村干部对于相同
１ · ·
１ ５