Page 115 - 《党政研究》2022年第4期

接与并行运转就不可避免地成为推进基层治理现代化的一个重要议题。

一、现有研究回顾

对于如何处理乡村治理中 “行政”与 “自治”之间的关系，代表性的看法主要有三
种：一是主张 “找回自治”。也就是说，在新环境下应不断探索村民自治的有效实现形
式，尤其是建构多层次多类型多样式的村民自治体系 。同时，将弱化行政力量作为激活
〔 ２〕
自治力量的一个重要条件。例如，有研究提出通过弱化行政干预来给基层群众自治创造空
间，同时也为市场组织和社会组织发挥社会职能创造空间 ，强调基层政府应赋予基层自
〔 ３〕
治组织更多的自主权来使其回归乡村治理的主导者角色 。二是认为 “行政”对 “自治”
〔 ４〕
的消解是必要的。主要的理由是：基层政府在自治作用有限的情况下，其介入或许难免不
损害农民，但如果没有基层政府的介入，甚至那种经历损害之后的希望都无法得到 。并
〔 ５〕
且，有研究指出如欲重塑村级组织官僚化的特征与逻辑，势必将国家政权建设着力在基层
政权组织的权力运作原则与规则上，使其成为具有治理能力的理性化官僚组织 。还有学
〔 ６〕
者将村民委员会视为既不像自治组织又不像行政组织的畸形组织，认为村民自治已经走进
了 “死胡同”，强调推行自治只能制造矛盾与混乱而不能解决中国的基层治理问题 。三
〔 ７〕
是主张 “行政”与 “自治”有效衔接、双双增强。对此，徐勇指出村民自治被置于有效
治理体系中并不意味着治理和民主是对立的，因为无论是中央还是基层党组织和政府，其
行动的基本依据都是为了实现最广大人民的根本利益 。从国家基层政权的巩固来说，国
〔 ８〕
家基础权力的获得不能满足于单向度的国家机构和公职人员下乡以及公共治理规则下乡，
政府通过基层社会组织和自治能力建设可以从社会获得强大的基础权力，也可以提升基层
行政效力 。此外，有学者提出层级控制与社会动员可以相辅相成，行政控制与社会参与
〔 ９〕
可以通过调适性社会动员来实现双双增强，因为中国的基层政策执行已经与基层社会治理
形成了彼此嵌套 。
〔 １０〕
除了上述三种代表性看法外，以协商民主来弥合 “行政”与 “自治”之间的张力，

进而以此来完善村民自治制度也是一种重要的研究路向。主要的理由是：首先，协商民主
能从价值层面回应村民自治受行政干预的异化问题。赵秀玲对此指出，协商民主可以通过
赋权于民、培育农民的公共意识来让村民成为乡村治理主体，进而改变 “行政权力支配社
会”的乡村政治文化生态 ；章荣君提出，将协商民主嵌入进基层群众自治能够有效提
〔 １１〕
升村民自治制度的合法性和基层群众的理性参与 ；在张扬金看来，通过强化理性、权
〔 １２〕
利、责任与合作，协商民主能够有效消解村民自治实践的价值背离 。其次，协商民主
〔 １３〕
能够从程序层面促进基层群众自治的规范化与合理化。在厉有国看来，协商民主作为一种

社会治理机制嵌入村民自治，可以实现村民自治的重心由选举民主向 “民主管理、民主决
策、民主监督”转移 ；任璐认为，协商民主所倡导的平等主体之间的协商包含更加丰
〔 １４〕
富的形式与手段，关注的是相互理解基础上的妥协，这能够使村民自治真正运转起来 。
〔 １５〕
总的来说，在 “自治”与 “行政”的关系中，无论是行政优先、自治优先，还是双
双增强，都显示出我国乡村治理中行政机制与自治机制之间的潜在张力与冲突是健全充满
活力的基层群众自治制度的一大困扰。学界对于乡村治理中 “行政”与 “自治”之间关
系的探讨大多以案例研究、历史考察的方式进行，关注其运转困境与历史源流，“行政”
与 “自治”主要被置于分割的、对立的分析框架中予以讨论，缺少从一种整体性、系统
性的理论视角来剖析 “行政”与 “自治”的一致性与共进的可能性。以协商民主来完善
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