Page 116 - 《党政研究》2022年第4期

村民自治的研究多将协商民主作为应对村民自治中暴露出来的种种问题的一种方式和手
段，侧重于基层群众之间的互动，试图以民主协商来弥补选举民主的不足，聚焦的是自治
力量的整合而非 “行政”与 “自治”之间的整合。基于此，本文将首先梳理 “行政”与
“自治”之间紧张关系的结构源流与运作之困，在厘清其症结的基础上，回答二者之间的
联结 “是什么”和 “为什么”的问题；之后，从协商民主的视角切入，通过构造认知、
伦理、民主功能健全的协商系统来弥合 “行政”与 “自治”之间的张力，回答 “行政”
与 “自治”之间的协调 “该怎么办”的问题。

二、行政与自治：结构性紧张与运作之困

（一）现代国家与乡土社会：空间的此消彼长
在讨论我国乡村社会中行政力量与自治力量之间的关系问题时，现代民主国家的建构
与中国乡土社会原生秩序之间的摩擦是无法绕开的。在传统的国家治理框架下，国家政权
与基层社会之间的互联性较低、渗透性较弱，“自治是国家治理的基础，‘皇权不下县’
是以乡村有自治为前提条件的” ，国家权力通过科层制的行政区划层级所构成的权力结
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构延伸到县级为止，县级以下的治理依靠宗族、乡绅等乡土社会的非正式权力进行。在我

国的现代国家建构过程中，民族国家与民主国家的建构进程是不同步、不平衡的，民族国
家的建构远远快于民主国家的建构 。中华人民共和国成立以后，中国共产党的群众性
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与民主性基础使得乡村社会的基层力量成为国家政权首要的吸纳目标。为此，国家首先通
过土地改革将乡村纳入国家政权体系之中，强化了农民的政权认同，之后通过社会主义改
造形成了 “政社合一”的人民公社体制，乡村社会与国家力量高度地整合在了一起，乡
村社会的自治空间受到抑制。
十一届三中全会以后，党和政府意识到过度干预对农民的生产积极性挫伤严重，基层
民主发展不足和乡村社会发展滞后使得 “国家如何放权给乡村”成为这一时期国家与乡
村社会关系的主要走向。人民公社解体和村民自治的诞生是国家权力在乡村社会的一次撤

退，也是现代民主国家建构的重要组成部分。１９８０ 年，广西宜州合寨村自发创建了我国

第一个村民自治组织，群众通过投票选举出了第一任村委会主任，确定了村规民约。１９８２
年，我国修订颁布的宪法规定了村民委员会是我国农村的基层群众性自治组织，正式确立
了村民委员会的法律地位。１９８７ 年 １１ 月 ２４ 日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审
议通过了 《村民委员会组织法 （试行）》，并于 １９８８ 年 ６ 月 １ 日施行，村民自治制度自此
在我国全面铺开，村民通过村民大会、村民代表大会、村民委员会等自治组织行使自治权成
为最基本的自治实现途径。可以看出，我国村民自治在全国范围内的推行有赖于国家立法的
制度确认与村民自治权利的法律保障，这使得村民自治制度从其产生就与国家权力有着千丝

万缕的联系，同时，“依靠国家赋权的村民自治是很难抵御政府权力的无边界渗透的” 。
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因此，自治力量与行政力量之间的关系始终伴随着我国村民自治的实践与发展。在此
过程中，源于目标和压力的多重性，基层政权既要完成政治、经济、教育、文化、社会等
领域多方面的任务，又要承担指导和推进基层民主的责任，这往往使基层政权陷入一种不
愿退出也不能退出乡村基层自治的怪圈。尽管我国法律将基层政权与村民自治组织的关系
确定为 “指导关系”而非 “领导关系”，意在从国家立法层面保障和推进村民自治，是维
护村民自治空间和切实尊重基层群众自治权利的充分体现，但这一 “指导 －被指导”的
关系在实践中常常被扭曲，表现为乡镇政府倾向于通过压缩乡村社会的自治空间来维护自
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