Page 115 - 《党政研究》2022年第3期

树底下不长草”。这些大企业全盘承接数字政府项目，在项目谈判过程中处于非常强势的
地位。比如，把项目分包给哪些企业，依据哪个标准，都是平台企业说了算，而地方政府
在很大程度上被这些平台企业牵着鼻子走。
小企业和大企业的差别在于，政府对小企业的控制能力比较强，替换企业的能力也比
较强。但是，小企业无论是技术能力还是数字安全，可能会存在很大的隐患。政府部门的
选择涉及各个方面的优先权排序，比如选择大企业，可能对项目本身有背书，对项目推广
有帮助，但是控制权可能就弱化了。
其次，企业所有制不同，政商关系也不同。这就是所谓的亲疏有别，即央企、国企、
外企、民企等与政府建立的政商关系是不同的。国企和民企的体制差异明显，政府部门对
它们的信任程度也不同。数字政府建设涉及到政府运行的内核，要处理很多敏感信息，政

府希望得到可信忠诚的企业支持。相对于民企来讲，政府部门认为国企的可信程度高得
多，所以很多信息系统建设背后都是中小国企，甚至往往是为了特定项目而专门成立的国
有企业。这使各个政府部门采购的数字政府项目来自不同企业，最后对数字政府建设的一
体化产生很大影响。
再次，企业的注册地不同，在数字政府建设中也会形成不同的政商关系，即所谓的内
外有别，本地企业和外地企业不同。地方政府在选择企业参与数字政府建设的过程中，本
地和外地的企业差异就很大。比如，北京市在数字政府建设领域往往首推首信等本地国有
企业参与建设和运维，但是其所提供的服务和政府部门的预期还有一定差距。再如，西安
市在 ２０２１ 年底因为疫情冲击而封城，当地健康码 “一码通”在此期间两度崩溃，也凸显
出大数据管理局和供应商西安电信的协调不够。

从次，企业的技术特征不同，形成的政商关系也不同，即所谓的强弱有别。在数字政
府建设领域，企业的核心竞争力不同，如互联网企业专注于互联网能力，信息基础设施企
业的端到端能力很强，还有企业的网络安全能力出众，或者深耕政府业务而举办了较强的
数字政府能力。比如，华为等企业的特点是端到端的硬件能力很强，很多互联网企业在互
联网方面的能力很强。不同能力禀赋对企业参与数字政府建设的关注点不一样，由此形成
的数字政府项目形态和影响也是不同的。
最后，企业与政府的关系具体表现为私人层面的政治关联。这包括先天的关系，比如
通过 “旋转门”而从政界进入商界的卸任官员。此外，国有企业的行政级别不同，混合
所有制改革带来的政商关系，也会影响数字政府建设。最后，这也包括后天的关系，即从
商界到政界的过渡，如企业高管担任人大代表、政协委员等。
（四）政商关系的类型与特征
探讨数字政府建设中的政商关系，需要将政府和企业放在一起来分析，明晰其类型与
特征。一个至关重要的问题是，在数字政府建设过程中，政府与企业以谁为主，或者说是

买方市场还是卖方市场。如图所示，政府和企业的主从地位不同，可能会形成不同的政商
关系，并塑造数字政府的不同走向。
人们普遍使用的 “互联网 ＋ 城市服务”是以企业作为平台，政府与平台建立关系，
为市民和企业提供各类政务服务 〔 １５〕〔 １６〕 。比如，很多程序都是通过微信小程序的方式实现，
平台的快速响应能力和提供服务能力都是非常强的。这就是 “企业搭台，政府唱戏”，充
分发挥平台企业的作用。

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