Page 114 - 《党政研究》2022年第3期

的其他健康码，做到人员疆内流动一码通行。”
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与此同时，数字政府建设要想取得成功，往往必须打造成为 “一把手工程”。数字政
府建设需要解决横向部门和跨系统之间数据共享的难题，其背后的部门利益、企业利益、
利益捆绑必须靠 “一把手”推进才能破解。数字政府强调从碎片化政府走向整体政府，
这不只是一个口号和理念，还是一场革命和运动。如果没有 “一把手”的强力推进，也
难以取得实质性进展。比如，有研究就发现领导重视是数字政府回应力提升的关键因
素 。但是，“成也萧何败也萧何”，“一把手”高度重视使数字政府项目推进，“一把
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手”的人事调整也会面临人走茶凉和人亡政息。如何建立规则，对数字政府进行制度化，
是打破政商关系魔咒的关键所在。
（二）政府的类型与特征
探讨数字政府建设中的政商关系，首先可以考察政府的类型与特征。政商关系与政府
这一端的关系密切，同政府所处的层级、内部结构、财力和官员的理念有关，并反过来影
响数字政府建设成效。
首先，上下级政府之间的业务关系可能影响数字政府建设的政商关系。上级政府部门

在数字政府建设中采用的供应商，往往被下级政府所青睐，人大预算系统就是典型案例。
因此，上级政府部门选择什么样的供应商，就可能在很大程度上左右下级政府部门的选
择。当然，对于垂直管理部门而言，上级政府部门统建统管，下级政府部门很难有空间引
入其他企业。与此同时，上级政府统一采购，可以避免下级政府重复建设，也免去了下级
政府自行建设的负担和成本。
其次，我们需要探讨的是不同职能部门之间的差别，典型表现就是大数据管理局与具
体职能部门之间的差别。为了推动大数据分析，各地政府建立了专门的大数据管理局，并
将信息系统建设的行政审批和财政支出权限收归集中，各个职能部门的信息中心都将机构
设置、人员编制、信息化建设专项费用划入大数据管理局 。这掐断了各个职能部门和
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企业之间的关系，但是也使大数据管理局和企业之间的关系得以强化。比如，数字政府建

设中甲方 （政府）与乙方 （企业）的关系会因此而发生变化，职能部门是当然的甲方，
而信息中心可能成为 “甲方中的乙方”，由乙方兜底解决甲方需求。
再次，党政主要领导的政商关系会深刻影响数字政府建设。在数字政府等重大项目决
策中，“一把手”等党政主要领导的倾向、偏好和意见往往起决定性作用。特别是省市领
导的流动性较强，而与其关系密切的企业则会随之在其任职地发展，并可能形成较强的政
商关系，对数字政府建设产生值得关注的影响。
最后，政府的理念与资源禀赋也会左右数字政府建设，包括政府的层级与结构、政府

的财力、政府官员的理念等。数字政府建设可能涉及政府购买服务、政府采购、政府与社
会资本合作 （ ＰＰＰ）等不同形式，也会形成不同的关系形态。比如，为了数字政府项目而
专门成立的政企合资公司或技术输出公司，就会成为政府和企业之间关系的纽带。
（三）企业的类型与特征
探讨数字政府建设中的政商关系，也要考察企业的类型与特征。企业的特征不同，形
成的政商关系也会不同，并会影响数字政府建设成效。
首先，企业规模会影响数字政府中的政商关系，典型表现为平台企业、大企业、中小
企业所形成的政商关系差异极大。平台型企业在数字政府建设过程中的强势地位是非常明
显的，特别是很多知名互联网公司在一些欠发达地区推动的数字政府项目，可以说是 “大
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