Page 74 - 《党政研究》2022年第2期

宁从发展的角度提出中国经过改革开放等系列探索，已经形成了中国特色的社会主义道
路，认为国家治理现代化是建立在这种发展背景和基础上的制度完善过程。
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危机与成就这两种背景都植根于现实社会的发展，实际上是发展的一体两面，一方面
从危机的角度建构从治理到国家治理的必要性；一方面从成就的角度提供了国家治理现代
化建设的可能性。
（二）研究议题的设置：国际思潮与本土建构
西方学界自 ２０ 世纪关注治理问题以来，形成了大量丰富的理论成果，为国内的治理
研究设定了研究的基础议题。顶层设计中涉及的中国国家治理重点、路径、策略等内容为
国内国家治理的研究设定了议题，正在进行中的本土理论建构也为国家治理成为实践方向
和研究热点提供了理论支撑。
国际治理思潮主要是为应对社会危机而形成的，强调治理而非统治、多元治理、合作
治理、衡量治理的标准等，又在 “治理失灵”的基础上提出元治理，这些理论成果经过
译介进入国内，奠定了国内学界对治理的基础认识，主要形成了三类基础议题。一是强调
多元主体，这类研究通过界定 “治理不是统治”，正如让 －彼埃尔·戈丹所说 “治理从头
起便须区别于传统的政府统治概念” ，来论证治理的主体不限于政府，可以包括其他机
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构。作为治理理论研究的代表人物，罗西瑙将治理定义为 “一系列无需要依靠政府的活动
管理机制” ，将政府之外的主体置于关键位置。这种研究范式对以公权力为中心的传统
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公共管理理论发出了挑战，为国内治理研究设定了 “多元治理”的研究议题。二是围绕
衡量治理的标准形成议题，善治 （ ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）是其中最具影响力的代表。世界银行
认为 “ ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”这种理念是 “好的治理”，需要公共部门管理、问责、法治和信
息透明。俞可平是较早引入西方治理，尤其是善治理论的国内学者，其后国内许多研究都
将 “善治”作为衡量治理的关键标准。三是对治理理论的补充性议题，尤其是针对 “治
理失灵”问题提出的 “元治理”。英国学者杰索普 （ Ｂｏｂ Ｊｅｓｓｏｐ）将其表述为 “科层治理、
网络治理、市场治理三种治理方式的明智组合，以期达到最好的结果”。 贝尔·史蒂芬
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（ Ｂｅｌｌ Ｓｔｅｐｈｅｎ）和亚历克斯·霍穆尔 （ Ａｌｅｘ Ｈｉｎｄｍｏｏｒ）认为 “掌舵、效益、资源、民主、
责任和合法性”是元治理的核心要素。 “元治理”理论区别于其他治理理论的最大特点
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就是强调和确认了政府在治理网络中的关键地位，在坚持治理理论基本理念的基础上，利
用政府的力量对 “治理”本身加以控制与管理。强调多元主体性的治理理论为国内学界
提供了对治理的基础性认知，而 “元治理”理论作为对治理理论的超越，更加符合中国
“强政府”的现实，便于被国内学界接纳，比如政府应当作为多元治理主体 “同辈中的长
者”，发挥强大、理性但并不是万能的作用。
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在中国学界研究议题从治理到国家治理的转变过程中，官方话语成为重要的本土理论
资源。顶层设计中涉及的中国国家治理重点、路径、策略等为国家治理的研究设定了议
题。前文图 ４ 可以看出，在 ２０１４ 年之前国内并没有形成关于 “国家治理”的研究规模，
２０１３ 年党的十八届三中全会从顶层设计的角度将 “推进国家治理体系和治理能力现代化，
完善中国特色社会主义制度”作为全面深化改革的总目标，之后 “国家治理”进入了学
术研究的视野。官方话语的表述也为国家治理的研究设定了议题。以官方话语中 “社会管
理”向 “社会治理”的转变为例，“社会管理”在 １９９８ 年 《关于国务院机构改革方案的
说明》中首次出现， 在 ２００２ 年党的十六大报告中成为与 “经济调节、市场监管、公共
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服务”并列的四项政府职能。 ２００７ 年党的十七大报告提出 “要健全党委领导、政府负
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责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”， 在此基础上 ２０１２
年党的十八大报告以 “体制”替代 “格局”，并添加 “法治保障”，明确 “加快形成党委
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