Page 96 - 《党政研究》2021年第2期

村组织的组织领导者。在乡村治理实践中，农村基层党组织通过建立自上而下的组织网
络，通过在乡镇党委与政府、乡镇党委与村党组织、村党组织与村民社会组织之间建立组
织联动，将党的意志、宗旨、政策、方针等向乡村社会渗透，进而实现对乡村社会治理的
全面领导。这种组织联动形式主要包括通过政治学习、党政联席会议、村两委会议、集体
组织生活学习、党政干部包村驻村，等等。此外，在乡村治理实践中，党对乡村治理的组
织领导还通过驻村第一书记等方式呈现出来。而对基层党组织的组织体系、运行机制、治
理方式、治理效能与功能以及它与基层政权组织、与乡村社会组织的组织联动方式进行系
统探索，这正是 “政党 －国家 －社会”这一分析视角的独特优势。这种分析表明，基层
党组织和基层政权组织、村党组织和村民自治组织是相对独立的部分和系统。我们不能将
“政党”简单地等同于 “国家”，而应将 “政党”作为一个相对独立的因素来分析。将
“政党”纳入乡村治理的分析框架中，不是对西方理论的简单移植、模仿和叠加，而是基
于对中国乡村治理经验实践进行提炼和思考的结果。
乡村治理中的 “国家”，主要是指以乡镇政权为核心的农村基层政权组织及其组织体
系。在中央、省、市、县、乡镇的五级行政体制中，乡镇处于国家行政权力结构的最末
梢，向上面对的是上级政府即县政府，向下应对的是乡村社会。在后税费时代，随着财权
和事权的上移，乡镇政府更加依赖于上级政府，其主要工作是完成上级政府分配的各种涉
及乡村的行政事务。同时，乡镇还要面对底层乡村社会，指导村民自治组织和其他村级组
织完成乡村治理的具体事务，并通过项目牵线、目标管理责任制、干部包村驻村等机制将
上级分配的目标任务成功转移至村级组织，使乡政和村治之间基于责任利益连带关系而结
成密切相关的利益共同体。此外，乡镇政府还要接受同级乡镇党委的领导。它是在县级政
府和同级党委的双重领导下开展具体工作的。
乡村治理中的 “社会”，主要是指以村民自治组织、村民集体经济组织、乡村内生性
社会组织网络及其农民群体为核心的社会关系网络。其中，村民自治组织即村民委员会是
乡村治理中较为正式的组织形态，是基层民主政治的主要组织载体；村民集体经济组织是

村民以共有产权和成员身份资格为基础而建立的利益关系网络；而乡村内生性社会组织网
络是源于社区内部且直接服务于村民社会生活的非正式关系网络。在乡村治理实践中，
“社会”是一个相对自主性的空间，但由于一些具体的治理性事务而同农村基层党组织、
农村基层政权组织紧密联系在一起。具体而言，乡政与社会的关系主要体现为指导与协助
关系，而基层党组织与社会的关系则更多地体现为领导与被领导的关系。这一点，党的十
九大审议通过的 《中国共产党章程 （修正案）》曾用 “党领导基层社会治理”这样的话语
进行了明确表述。也就是说，基层党组织通过严密的组织体系及广大党员先锋模范作用的
发挥、通过党政联席会、村两委工作会议、村党支部书记和村民委员会主任的职务 “一肩
挑”、集体政治学习等方式，将党的意志和执政理念嵌入乡村社会之中，进而实现党对乡
村社会及其各种组织的全面领导。
图 １ 较为清晰地呈现了基层党组织、基层政权组织和村民社会组织之间的互构关系：

图 １ 乡村治理中 “政党 －国家 －社会”分析视角
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