Page 55 - 《党政研究》2021年第2期

已经成为城市基层党建的关注重点。１９９６ 年 ９ 月，中央组织部下发了 《关于加强街道党
的建设工作的意见》；２０００ 年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发 《民政部关于在全国
推进城市社区建设的意见》；２００４ 年，中共中央办公厅进一步转发了 《中共中央组织部关
于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》。随着中央和地方这一系列文件的下
发，城市社区党建工作全面拉开了转型发展的序幕。
城市党建的工作重点从单位党建向社区党建的转变，意味着党的组织建设开始经历重
要转型。与传统的职域党建不同，社区党建不再是以职业组织为范围的党建，而是以社区
这一地域和物理空间为范围的党建。换言之，社区党建不按生产单位为单元建党，而是按
居住地域为单元建党。这一模式，从党的基层组织覆盖的角度，可以称为区域建党，从党
的工作机制创新和发展的角度，可以称为区域党建。值得指出的是，区域党建的内涵与当
前城市党建工作中 “区域化党建”的概念不同。 区域党建是指党的基层组织建设以区域
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为单元，社区党建和楼宇党建都是区域党建的表现形式；而 “区域化党建”是指不同单
位、不同类型党组织进行党建联建、互联互动、共建共享的具体工作机制。
新世纪以后，社区党建逐渐成为城市基层党建的前沿和重点，主要是由于两个方面的
原因。第一，从加强城市治理的方面来说，尽管社区不是城市功能分区中的唯一形态 ，
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但社区确实是城市功能分区中与传统单位 （公有制组织）联结最少的区域。因此，社区
是城市治理转型的前沿阵地，它拥有的治理资源最少，出现的治理难题最多，它整体上经
历着城市管理、基层治理和社会参与体系的调整和重构。第二，从党建工作本身来说，社
区党建也是城市基层党建布局的前沿和重点。一方面，作为民主集中制政党，中国共产党
的组织体系具有典型的同心圆结构，无论是从中央、省市、区县、街道再到社区，还是从
党委、党工委、党总支再到党支部，随着党组织管理臂距的延伸 ，越是到组织体系的基
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层，就越容易出现基层组织虚化、弱化和边缘化的问题。另一方面，随着城市治理经历了
从单位制向街居制的转型，党建工作也要经历从单位党建向 “单位 ＋ 区域”党建的转型。
与传统的单位党建不同，区域党建需要在缺少单位组织支撑的条件下，探索一种在地理空
间和物理空间基础上的新的党建模式。
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社区党建正是基层党建和区域治理两个方面重点的叠加，它既需要在微观上解决基层
党组织虚化、弱化、边缘化的实际问题，也需要在宏观上探索城市治理和党的组织形态的
转型路径。由此，社区党建在城市基层党建体系中特别重要，甚至在过去相当长的一个时
期内，城市基层党建的内涵和外延基本上等同于社区党建。时任上海市委书记韩正在介绍
上海城市基层党建的基本经验和布局时，明确指出： “城乡社区是市民共同生活居住区、
商务商办集中的楼宇街区和二、三产业高度集聚的产业园区，既是人们居住生活的落脚
点，也是各种经济组织、社会组织的立足处，是融合人们生产、生活和社会交往的重要平
台和地域性载体。加强城市基层党建，重心在社区、关键在社区、难点在社区、成效也在
社区。”
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不过，社区党建又不完全是所谓的小区党建或居民区党建，而实际上是街道和居民区
区党建的泛称。“社区”概念于 ２０ 世纪 ３０ 年代由费孝通和吴文藻从英文 “ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ”翻
译而来，最初指公社、村社、集体、乡镇、群落、社群等，实际上指的是人与人之间通过
血缘和交往等自然产生纽带而形成的地方性共同体，其文化意义和社会意义超过了地域特
征，本质上社区指的是一种社会学意义上的邻里关系。 但是在改革开放以后， “社区”
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概念的含义发生了转化。在实践中，社区所指的不再是一种天然的邻里关系共同体，而是
国家进行社会管理的基本单元，其政治意义和地域特征超过了其文化意义。因此，社区概
念在中国具有很强的行政属性，属于地方政府辖区的基础单元。 也正因为如此，所谓的
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社区党建实际上包含有两个方面的内容：一是以推动居民自治为主要内容的居民区的党
建；二是以加强党建工作领导和整体推进为主的街道党建。１９９７ 年上海市 《关于加强和
改进社区党的建设的工作的若干意见》第一次提出 “社区党建”概念时，就明确指出
“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、
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