Page 97 - 党政研究2019年第5期

共治程序与社会资源整合之间建构一个平衡机制。也正是在这个意义上而言，社会建设与
社会治理形成了两个同时进展的任务：既要社会发育形成良好的社会建设态势，又要形成
一个良好的民主治理结构，人们才能参与到城市问题的解决当中，才能真正 “弥补”而
不是简单地通过政策运动 “掩盖”城市治理的 “短板”。实际上，许多国家在环境治理
中，都让公民参与到环境治理当中，从而产生了很好的效果。
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图 １ 中国城市治理结构变迁图
在城市管理的外在框架一致的前提下，反过来观察，如果认同差异化的城市治理结构
的合理性和必要性，那么城市治理的短板的界定也必然是差异化的方式。这样一来，也只
有各个 “城市小空间”的民主参与，才能决定自己的空间是否存在着治理短板。现代城
市居民的民主参与形成了多样化差异化存在的基础，只有人们认识到自己生活空间的 “短
板”所在，只有认同自己的治理结构，一个内生性的城市治理才会出现。
当下对城市空间的改造过程中，许多地方政府部门往往过多地注意城市空间的
“新”，以此来凸显自己的政绩工程，或者错误地理解和运用了 “群众路线”，把部分居民
反映的问题作为整体问题，从而以为自己掌握了 “民意”而迅速地制定政策，更不用说
故意逢迎上级领导的意图，借 “社会需求”而出台政策的极端情况了。很多国家领导人
在多种场合都谈到了群众路线，但是毛泽东在群众路线中，专门谈到了 “调查的技
术” ，尤其是调查对象的科学性和全面性。在城市治理中，如果民众参与没有科学性，
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那么政府决策的民意基础就会出现偏差，这也是 “群众路线”离开了 “民主与科学”的
参与，可能会回到领导加上部分内定群众的传统决策当中去，也就是毛泽东在 《反对本本
主义》开篇所反对的境地：“只有蠢人，才是他一个人，或者邀集一堆人，不作调查，而
只是冥思苦索地 ‘想办法’，‘打主意’。须知这是一定不能想出什么好办法，打出什么好
主意的。换一句话说，他一定要产生错办法和错主意。”突出的城市治理案例就是波及全
国的 “街道牌匾整治运动”和 “小商铺关停的街面整治运动”，最后由于社会意见突出，
关键是经济运行状态需要这些小商业，所以，各个部门及时叫停。而现在趋势升温的改地
名事件，似乎又是一个缺乏对城市治理内在趋势的 “逆流而上”的政策过度化操作现象。
现代城市的 “精细化治理”就需要一个来自于社会认同的基础，因此，民主参与的
“短板确认”方式和整体性的管理制度，构成了现代城市提升整体性治理的两个相互配合
的制度结构，都是当下中国城市极其需要的建设任务。

四、结论：基于认同的精细化治理

毫无疑问，我们仍然 “需要有更多的研究，以更好地解释地方政府合作的性质和有效
的领导，用公民赋权、透明度和问责制的价值观来建立一个民主的地方治理” 。但是，
〔 １８〕
一个基本共识就是：没有现代城市的民主治理体制，就很难形成有效的长期治理，也无从
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