Page 95 - 党政研究2019年第1期

能的目的和归宿。
中西方学者在信任研究的很多方面形成了共识。在一般意义上，信任是社会发展、组
织发展和政府发展的基础。具体而言，在个体层面，信任是个体合作的基础，社会和谐的
源泉；在组织层面，组织信任是获得组织支持、组织忠诚的前提，也是有效组织行为的保
障；在政府层面，政府信任是国家治理者获得民众对其政治体制支持的前提 ，是政府行
〔 １〕
动获得合法性的前提，也是公共政策得以有效施行的保障。一旦政府信任下降，社会将发
生抗争性的公民参与行为，损害社会稳定。
〔 ２〕
就我国政府信任结构而言，中央政府与地方政府获得民众信任的程度存在显著差异，
这种差异化的结构被描述为 “差序政府信任”格局 ，具体表现为以下两个方面。一是政
〔 ３〕
府层级越高则容易获得信任，政府层级越低则难以被信任。这种差序政府信任结构被大量
基于中国各个阶层、群体的实证研究证实 ；２００９ 年至 ２０１１ 年中国乡镇民主与治理调查
〔 ４〕
数据表明，村民对国家、省级、县级、乡镇四级政府的信任感依次下降 。二是高频度、
〔 ５〕
低烈度、缠访型的村民上访行为针对的不是高层政府而是基层政府 ，其原因在于与高层
〔 ６〕
政府缺少互动、认知不强，所以民众对高层政府信任程度高 。政府信任结构的差序格局
〔 ７〕
无疑也与我国历史文化和行政体制密切相关。
就政府信任与公共政策的关系而言，已有研究存在相互对立的两种观点。一种观点认
为，政府信任是由政策执行效果或政策工具决定的：经济政策、文化政策、宣传政策、反
腐败的政治政策、社会冲突协调政策的效果， 与政府信任显著相关，政策工具与政府信
〔 ８〕
任显著相关。 另一种观点认为，社会个体对政府的信任程度，是由政策之外的因素决定
〔 ９〕
的，其中社会资本是关键因素。社会资本视角的研究将政府信任的变化归因于社会网络、
社会关系、社会互动与社会合作。 在微观层面，亲友信任、同事信任和熟人信任 、工
〔 １０〕
〔 １１〕
会政党、环保组织和慈善组织的成员身份都与政府信任有关 。
〔 １２〕
随着我国主要矛盾的转变，民生领域的公共政策成为社会个体最敏感、最关注的公共
政策。这主要是因为民生领域的公共政策是社会个体与政府距离最近的公共政策领域；此
外，民生领域的公共政策涉及到社会个体最迫切关心的社会问题，影响到其基本生存环
境，与社会个体的生活息息相关。政府在民生领域的公共政策提供情况势必会影响到社会
个体对政府的感受和评价，影响到社会个体对公共政策供给者即政府的信任程度。党的十
九大报告指出：我国民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分
配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题……必须多
谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、
学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展……
从政策制定意义上看，我国民生领域的政策制定还有很大空间。
目前而言，公共政策供给主体是依据行政权力级别来界定的，事实在于，有些公共政
策执行的失效，跟社会个体对政策供给主体的信任有关，低信任度的政策主体，制定的政
策的执行效果相对较低。那么，为了提高政策效率，本文提出一个具体问题，就民生领域
政策制定的主体而言，民生领域的哪些政策需要中央政府制定，而哪些政策最好由地方政
府制定呢？因此，本文希望继续思考的问题有以下三个：其一，目前我国民生领域的政府
信任现状是什么？其二，民生领域政府信任的差序格局，可以作为界定政策制定主体的关
键要素吗？其三，如何以政府信任为依据，来划分中央政府与地方政府在民生领域中政策
的供给范围？

二、民生领域中政府信任的差序结构
（一）基本研究假设
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