Page 12 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

制中，基层政府通常指面对民众的府县守令官员，他们一方面代皇帝抚
民亲政，另一方面为皇朝征收钱粮，维系治安，守土一方。在当代中国，
基层政府下沉至乡镇街道，直接面对城市居民的各类政府部门也属此
列。学者们近年的政府研究工作描述了有关基层政府行为的丰富画面
以及中央政府自上而下整顿基层的不懈努力。这些不同地点、不同领
域和不同场景的研究呈现了基层政府行为与中央政策之间的差异、距
离和紧张以及不绝于耳的“加强基层政权建设”的呼声。这些观察指出
了一系列问题：如果说基层政府是连接国家与社会、政府与民众的枢
纽，“官吏分途”的制度安排在这里扮演了什么角色？中国国家治理的
基本矛盾与官僚人事制度安排之间是什么关系？
本文拟从历史和理论两个维度考察官吏分途制度。首先，本文将
从历史维度回顾“官吏分途”的历史演变以及由此产生的制度特征，然
后转向分析 １９４９ 年之后呈现的地域基础上的“层级分流”模式和相应
的官吏相对谱系，讨论这一模式与历史上官吏分途制度的异同之处。
进而，文章以“帝国逻辑”（周雪光， ２０１４ ）作为分析框架，从理论上分析
解释这一制度安排及其与国家治理的关系。文章最后讨论这一制度安
排在当代社会的意义及其面临的挑战。

二、官吏分途：帝国官僚人事制度的历史回顾

据史学考证，早在西周，中国的上古时期，即已存在明晰可辨的官
僚制度（李峰， ２０１０ ）。秦统一天下，建立了以郡县制为基础的帝国官僚
体制，至西汉，文书行政的官僚体制已臻成熟（富谷至， ２０１３ ）。随后，中
华帝国的官僚体制经历了漫长的演变过程，其中最引人注目的是始于
魏晋南北朝的人事制度变迁———“官吏分途”。这一历史现象在史学界
已有众多关注 和 研 究，其 演变 过 程 亦有 大致的 共识 和 定 论。缪 全 吉
（ １９６９ ）提出的官吏关系演变三阶段论如下：第一阶段，从秦至汉，其基
本特点为官吏相通（或儒吏合流）。秦统一六国后，弃儒崇吏，以吏为
师，依赖吏属佐治，吏的地位大为增强。尔后西汉建立了完整的官制，
吏儒并用，官吏相通，“吏服训雅，儒通文法”（阎步克， １９９６ ： ４５３ ）。第二
阶段，从魏晋南北朝至隋唐，突出表现为儒吏殊途。随着魏晋时期九品
官人法的建立，官于秩次之外区分儒吏流品，加之权在中央，重内轻外，
“ 下品无 高 门，上 品 无 贱 族”的 官 品 分 化 趋 势 明 朗，胥 吏 日 趋 卑 下

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