Page 21 - 《社会》2013年第3期
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社会· ２０１３ · ３
二、基本判断之二：政府的当务之急是“适应”而不是“统领”
社会发展
我的第二个基本判断是，中国社会过去三十年的多元化发展已经
远远超越了政府组织机构试图统而管之的能力。社会建设的基本状况
是，政府的城市治理机制大多落后于社会的多元发展，主要表现为疲于
应付各种危机和追求急功近利的短期目标。从这个意义上说，各地政
府所面临的挑战首先不是如何“管理”社会，而是如何改变自身以便更
好地“适应”社会；不是将已经在多方位有所扩展的市民社会重新纳入
传统的管理体制，而是如何改变政府管理模式，鼓励、推动新的组织形
式来适应城市社会的发展趋势。我以为，这应该是政府在今后的社会
建设中的基本定位。
过去三十年以来，中国政府在经济发展中起到了重要的统领作用。
今天，这一逻辑自然而然地延伸到了社会建设领域，政府成为城市化过
程的主体。毫无疑问，在今后相当长一段时间里，塑造中国社会发展的
最大力量当是各级属地政府及其官僚体制。目前社会建设的基本趋势
是，各属地政府发展起新的组织功能，如社区管理机构、社会保障、公共
医疗等机构设施，试图将社会方方面面纳入其直接行政管理网络或委
托代理的管理网络之中。以政府为主导的中国城市化过程具有规模
大、速度快、整体性强的特点。然而，政府在经济发展和社会发展中面
临的困难是十分不同的，具体来说，中国官僚体制的社会管理有两方面
的困难。
第一，各地政府成为利益主体，追求其自身财政收入最大化和政绩
最大化目标。中国政府在此前的改革过程中所体现出的作用与通常公
共管理意义上政府所扮演的推动、协调角色有所不同，其自身即是经济
发展的主体。在上述自身目标和利益的驱动下，城市规划以经济活动
为中心进行宏观功能区域布局，追求土地价值最大化和经济产出最大
化，而不是以长远社会发展为目标对社会人文环境的优化作出整体的
考虑。由此，造成的结果将会是，在政府规划意志下，城市空间布局在
物理空间上将社会分层和社会不平等加以固化。例如，有些城市出现
了一方面是价格昂贵、戒备森严的高档住宅区，另一方面是某产业几十
万工人的集中居住区。在这一政府规划的大浪潮中，乡土基础上的社
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