Page 85 - 《党政研究》2025年第6期

２０２４ 年，中央下发 《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，要求加快盘活公共数
据资源价值内涵，引领产业发展、激发价值变现。但是，现有公共数据的治理实践和理论
探索，仍然存在逻辑链条上的缺失，具体有以下表现。第一，公共数据的探讨较多围绕开
发利用的宏观逻辑和叙事展开，仿佛不言自明的是最终实际取得公共数据使用权的主体，
可以毫无困难且最大限度地释放公共数据蕴含的巨量价值；第二，公共数据资源与土地、
河流等其他价值明确且单一的公共资源不同，其价值的释放具有不确定、长期性和过程
性，需要政府或运营机构予以长期支持和监管，并不能简单适用一次性交割的交易模式；
第三，公共数据的研究更多聚焦于供给侧，而在一定程度上忽略了需求侧的作用，但是价
值是具有相对性的概念，主体对客体满足的程度最终决定了价值的大小。
鉴于既有研究对公共数据在真实场景下开发利用的研究存在不足，笔者基于 ２０１９ 年
至 ２０２３ 年 Ｂ 市 “互联网 ＋监管”国家试点建设中的多个具体场景，尝试通过对四个案例
的探索性研究，回答公共数据如何结合现实场景化的棘手问题和供给端的生态化特点，进
行深度的价值开发与资源利用，以回应有关公共数据价值生成中的障碍与难题等若干疑
惑。此多案例研究，除了能够弥补既有研究中存在的公共数据价值形成主客体脱节以及形
成过程模糊等不足，补充了公共数据价值研究宏大叙事逻辑中缺失的细粒度，还可以为各
级政府数据资源建设提供更多的微观行动参考。

二、文献回顾
（一）公共数据治理体系的构建
晚近以来，公共数据的研究逐渐呈现多元化的趋势，已有研究正在围绕公共数据价值
形成的链条，构建一个生态化的治理体系。这些研究总体上包括三个方面。第一，公共数
据的范畴。确定公共数据的概念是公共数据治理的逻辑起点，关系到公共数据确权、分级
分类管理乃至利益分配等后续问题 。公共数据是由政务数据、政府数据等概念扩展而
〔 ５〕
来，所以界定时较为强调供给侧主体和行为的特点，将政府、公共事业单位、部分非公机
构的数据纳入 。这种规范性的定义方法存在一定的扩大化风险，是否纳入具有公共性质
〔 ６〕
的企业数据如互联网平台数据等尚存在模糊争议的区域。因此，有研究主张限缩公共数据
范畴，依据功能主义的需求价值 和使用场景来识别公共数据。第二，公共数据的流通。
〔 ７〕
公共数据的价值在于形成规模并有效流通 ，政府以前多使用政务数据向社会免费开放 〔 ９〕
〔 ８〕
以及政务数据内部共享、汇聚 等手段，来解决公共数据零散分布、壁垒森严的问题。目
〔 １０〕
前不乏对公共数据开放平台的效果进行评估的研究，发现真正高价值的内外部开放却寥寥
可数。针对此利益分配困局，国内外迅速形成共识 ，需以公共数据授权运营的模式，通
〔 １１〕
过政企合作、政社联动来破解。公共数据授权运营模式由简单开放，转向在确权、授权基
础上政府数据管理机构联合运营机构和开发机构，共同实现对数据价值释放过程的全程参
与并提供监管 。第三，公共数据的治理生态。公共数据的授权运营是多个行动者共同完
〔 １２〕
成的网络化行为，需要从数字治理整体上确定每个行动者的生态位置，诸如供给、引领、
运营、支撑、专业服务等 。数字治理生态的概括方式更接近于真实的公共数据情景，政
〔 １３〕
府对内汇聚数据、对外授权数据存在统一、分散之别 ，从而形成四种不同的运营模式，
〔 １４〕
反映了政府内部、政企之间、政社之间的错综复杂关系。总之，公共数据治理完成价值循
环需要多个主体间，特别是供需之间的相互配合、集体行动 。
〔 １５〕
（二）公共数据的价值及其实现
当今世界正在从后工业时代向全面的数字化时代迈进，描述工业时代经济要素的资
源、技术、知识等概念及其资本价值理论，正向着以数据为核心生产要素的数据价值理论
转化。数据要素的经济属性特殊，既包括非物质经济要素所具有的时间空间广泛存在、规
模性和高增值性等特性，还具有特殊的非排他性和非竞争性属性，即数据能够被不同主体
使用而不减少其使用者获得的内在效用 。公共数据是数据的一种子类型，既满足一般数
〔 １６〕
据的价值规律，还体现出其特殊的公共性内涵，即包含政治、经济、文化等方面在内的多

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