Page 43 - 《党政研究》2025年第3期

作为一种崭新的治理范式，“整体智治”是对于现有治理流程的深度优化。其基本特
征在于，既要容纳新技术的特异性，又要突破传统科层组织的结构约束 。一方面，机
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关运作的流程载体实现了由实体场地向数据平台的转化。信息资源的流通效率得到极大提
升，业务流程转为平台化高效办理模式。各部门业务规范逐渐整合为统一框架，信息资源
在平台上得以有效共享和流动，组织内部逐渐形成以电子平台为载体的智能化共享共用的
治理模式。另一方面，机关内部业务办理模式由分散化向一站式转换。当前部分地方政府
通过创建不见面审批、一站式办理、只跑一次服务、集成套餐移动政务等流程模式 ，
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相关部门实现了由分散作业转为集中并联作业模式，并在一定程度上推动着跨区域、各层
级及部门间的联接与合作，极大优化了机关业务流程和平台服务效能。可见，治理流程的
深度重塑，将为解决部门分散、信息梗阻等传统科层问题提供可能方案，以更好撬动科层
体制组织运转活力，大幅提升业务流程运行整体效率，从而在模式维度上真正达成深度赋
能制度的治理目标。
（三）场景层面：治理业态的整体提升
在近年来新一轮数字机关发展热潮下，大数据、云计算等新兴技术已显著改变政府机
关运作的业态环境 。随着新兴技术手段的深度嵌入与广泛应用，技术因素不再仅仅是
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一种工具选择，更蜕变成为具有行为规制属性的制度能力，从而助力新组织特征和治理业
态的生成。就内部治理场景而言，新兴技术的嵌入会直接影响机关制度建设的过程，重塑
组织规范标准的形成逻辑。传统政府治理一般遵循 “决策 －执行”模式，即以治理者主
导的决策过程推动相关制度规范的形成。而新兴技术的嵌入在一定程度上突破了传统治理
的惯性模式，使得机关治理形成技术 “倒逼”制度的新业态 。换言之，由于存在一定
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逻辑契合需求，技术嵌入会推动制度优先做出重大调整实现 “反向适配” ，从而有助于
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提高组织制度建设的及时性和有效性。就外部治理场景而言，新兴技术嵌入会降低社会主
体参与治理的门槛，改变公共机关 “唱独角戏”的治理场景，拓宽机关治理边界。尤其
是可以通过打破时间掣肘和空间限制，推进技术逻辑与社会逻辑相互嵌入与型构，使机关
治理直触深层社会权力结构与生产过程 。最终，通过改善内部交互结构、重塑外部治
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理业态，在场景维度上有效实现对机关治理的赋能。可见，地方数字机关的转型逻辑，需
要在 “方法—模式—场景”等维度上加以重塑，以期达成整体智治的时代诉求。在这个
过程中，表面上看是地方数字机关治理手段、治理流程和治理业态的多维重塑，但究其本
质，是技术逻辑与制度逻辑在相互作用的过程中不断趋向契合。

五、结论与展望

新技术手段深刻影响着人民民主的制度模式和参与实践 ，政府与公民的合作生产
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已然从语言互动上升到行动执行阶段 。作为世界范围内数字化转型最为显著的国家之
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一，中国数字政府的广泛建设为构筑中国自主知识体系提供了丰沃土壤，是讲好中国故
事、体现中国智慧、凝练中国方案的前沿领域。既有建设经验表明，技术与制度之间的互
动逻辑是贯穿各级数字政府建设的核心命题。本文的创新之处在于，通过聚焦数字政府内
部命题———数字机关发展实践过程中的适配、赋能及转型的三重逻辑，在最大程度上透过
数字化转型过程中多主体持续互动的复杂现象，以更精准的视角来剖析和呈现数字化转型
背后隐含的技术 －制度的互动逻辑。纵观我国地方数字机关建设历程，整体呈现出由 “工
具适配”到 “赋能制度”再到 “整体智治”的演变进程，其间内含着以工具适配为核心
的出场逻辑、以制度变革为核心的赋能逻辑和以整体智治为导向的转型逻辑，这在较大程
度上体现着我国数字政府建设的一般规律。作为数字机关的基础设定与缘起阶段，“工具
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