Page 49 - 《党政研究》2023年第2期

运而生。 当前，基层建立起了以程序化、标准化为特征的基层治理现代化体系，其中就
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包括完整的巡查体系、监督体系、问责体系。
当前县乡之间的责任关系中，乡镇一级作为独立的责任主体积极谋划如何在国家政策
和资源的支持下，实现镇域治理的可持续发展。一方面，Ｗ 县的乡镇结合本地的实际情
况，创新性地探索形成了推行 “一肩挑”的多重模式，降低工作任务失败的风险。另一
方面，积极应对因村干部职务调整而可能引发的治理风险，通过启用多重策略，实现对村
干部的有效动员，高质量地推行了 “一肩挑”工作，有效地防范了治理风险，推动地方
发展。
（二）协调型政权下的资源 “逆约束”
“一肩挑”推行中乡镇由于总体性资源不足，也带来了政策资源的 “逆约束”。在
“项目制” 下，基层治理采取重程序的技术性范式，乡镇的财权事权被上收，在县和村
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之间扮演着协调者的角色，对上没有议价权，对下缺乏话语权。 这导致乡镇的政策动员
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能力不足。在层级关系上，镇村干部不是正式的行政上下级关系，乡镇干部无法行使行政
命令权。在政治激励上，村干部转为正式编制的难度较大，通过三类人员考试进入乡镇领
导岗位的机会较少。例如广东省某县每年按全县村 （社区）总数 ２％的名额，从优秀村
（社区）党组织书记中公推考聘乡镇事业编制 。在物质激励上，尤其对于农业型乡镇而
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言，其行政运作成本依赖于上级拨款，基本处于 “吃饭财政”的状态，难有多余资源可
用于向下动员。
在治理资源不足的 “逆约束”下，乡镇干部通过诉诸政治动员、求助于上级部门、
借力于干部情谊，主动规避风险，有效地实现了村干部的政策动员，顺利推行了 “一肩
挑”工作，不断加强基层党建工作，有效提升了农村基层党组织的领导力。
（三）科层制末梢角色下的 “弱激励”
在 “一肩挑”推行的工作上，Ｗ 县强化了乡镇干部的责任却未设置相应的激励措施，
因此，“一肩挑”推行工作对乡镇干部属于 “弱激励”范畴。不仅 “一肩挑”推行工作，
乡镇很多工作如危房改造、征地拆迁、殡葬改革等都呈现 “弱激励”属性。

依赖性财政体制决定了乡镇干部经济待遇方面的 “弱激励”性。２０ 世纪 ８０ 年代，我
国实行的是财政包干制，只要完成了上缴任务剩余部分可在县乡之间分配。 税费改革之
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后，乡镇运行几乎全部依赖于上级的财政支持，乡镇干部的经济收入主要由基本工资和绩
效、津补贴两部分构成，其中，除下乡补贴、车补、餐补等之外，绩效占重要部分。但
是，调研中的大多数农业型乡镇绩效奖水平不高。
晋升空间小、难度大也增强了乡镇干部在政治待遇方面的 “弱激励”性。一方面，
乡镇事业编制的干部晋升难度较大。实地调研发现，乡镇一级有着较大数量的事业编干部
群体，公务员编制往往不足四分之一，如 Ｗ 县 Ｓ 乡政府有 ２２ 个公务员编制、６７ 个事业编
制。与此同时，大部分乡镇一级的领导岗位职数都不多。乡镇的事业编制干部转为公务员
编制或者提升为乡镇领导的难度较大。“事业编转公务员的门槛高难度大，就算提拔也只
能当事业编的领导。实际上，乡镇干部里只有不到三分之一是公务员编，整个市都是这个
情况，怎么激励他们也是我们思考的一个问题。”另一方面，即使是公务员编制的干部晋
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升起来也很难。调研发现，乡镇公务员从普通科员提拔到无实职的副科级干部，再提拔到

① 《从优秀村 （社区）党组织书记中公推考聘乡镇事业编制工作人员实施方案》，２０２０ 年 ９ 月 ２４ 日，广东省某县
委组织部。
② ２０２１年 １２月 ２５日，Ｗ县组织部副部长的访谈记录。
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