Page 122 - 《党政研究》2023年第1期

现集中统一管理，这就需要作为领导力量的党把控全局，站在国家治理体系和治理能力现
代化的高度予以重视，就改革的各个方面进行科学合理地安排，有序推进，并以优质、高
效、经济为目标和评价标尺。
坚持党的领导，把控全局并予以高度重视是推进政府运行保障集中统一管理改革的关
键。党的领导保障了集中统一管理的改革方向，赋予了改革动力。首先政府运行保障的集
中统一管理，不仅仅是政府职能部门后勤事务的剥离与重组，而且还包括人大、政协、纪
监委等，仅靠政府及机关事务管理部门的努力是远远不够的，必须由党中央和各级党委把
控全局，推动这项改革。其次，改革过程中存在诸多职权的调整，被剥离职权的机关可能
产生 “受损”心态抗拒集中统一管理，而党的领导可以保证集中统一管理方向不会因为
某些困难或挫折而中止或退回原状。党中央和各级党委站在领导者的高度，还可以更科学
恰当地平衡各方利益，有助于改革的顺利推进。最后，党中央和各级党委的重视，可以提
高政府运行保障改革的重要性，加快集中统一管理的步伐。
科学合理地安排各项改革内容，有序推进改革是顺利实现集中统一管理的路径。先试

点然后全面铺开的渐进改革是改革开放以来积累的重要经验，而集中统一管理也可以参照
此模式。选择合适的地区、机关就诸如公务用车、职工住房等具体分项进行试点，积累经
验、逐步推进。虽然整体上改革是渐进的，但并不是说所有改革都是渐进的，有些问题需
要快速推进，渐进模式反而可能迟滞改革，导致迟迟无法实现政府运行保障的集中统一管
理。例如在有条件的地方，将各机关的政府运行保障职权集中到机关事务管理部门可以采
取激进式改革，在短期内实现。诸如全国范围内统一名称、统一定位等利益调整较少而容
易实现的改革，应当一步到位。
为政府运行提供优质、高效、经济的保障，是政府运行保障体系现代化的目标，也是
评价集中统一管理改革的基本尺度。优质主要指保障水平能够充分满足政府运行的需要，
高效主要指政府运行的各种需求能够及时地保障，而经济则是指保障的成本尽可能低。优
质、高效、经济三个方面是一体的，不能为实现其中一个或两个而牺牲掉其他任何一个。
当然，在集中统一管理改革的过程中，往往不能实现三方面齐头并进，因此可以在保持其
他方面不变差的情况下从改善某一方面入手。在追求经济方面，既要考虑短期，也要考虑

中长期，做到科学评估。例如，以数字化助推集中统一管理，在数字化建设阶段很可能需
要大量投资，短期可能成本上升，但平均到中长期则很可能是降低成本的。以优质、高
效、经济作为评价尺度，可以及时发现集中统一管理改革过程中的问题，据此反思是集中
统一管理改革的方式出了差错，还是超出了其应有的边界。
（二）政府运行保障实行集中统一管理改革的边界
１． 集中统一管理是保障政府运行的后台工作，而非政府经济社会治理等前台功能
政府行政可以分为外部行政行为和内部行政行为，为保障政府运行的机关事务属于内
部事务。 参照这种划分，政府行政也可以分为前台功能和后台功能，对经济社会的治理
〔 ２５〕
属于前台功能，而政府运行保障属于后台功能。这种行政行为的内外或前后台划分，一个
重要作用就是为政府运行保障集中统一管理设定边界———不可以将外部行政行为或前台功
能纳入进来。例如公务用车集中统一管理，可以尽可能将各个党政机关的公务用车都统合
起来，但一般不涉及警务用车、消防用车等。当然，为了实现规模效益可以对其集中采购
和维修、统一使用标准，但是在使用管理上一般由使用机关自行安排。也就是说，集中统
一管理，需要以不干涉政府经济社会治理等前台功能为边界。
２． 集中统一管理适用于通用性事务而非特殊性事务
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