Page 120 - 《党政研究》2023年第1期

化的主要社会障碍。
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单有结构分化，对现代化来说是不充分的，发展是在作为结构分化和整合 （在新的基
础上联合分化了的结构）之间对立的相互作用而前进的。 否则，专业化很可能形成一个
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个孤立的组织。故而，随着现代化水平的提升，政府机构愈发专业化的同时，政府结构内
部也在高度整合。 在内部整合的同时，现代化的政府组织也朝着集权化方向变化。 现
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代化的政治涵义最明显地表现为统一制定政策，所以在公共领域中国家管理机构日益集中
化。 这种集中化整合，既是为了保证政府各专业化的组成机构不至彼此割裂而是相互配
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合，同时也是对政府结构不断专业化后衍生出来的相同或相似职能进行调整与合并，从而
实现一项职能由一个机构承担，且在纵向上也要实现一体，即国家层面的政府机构制定的
规范和指令对各地方政府承担同类职能的机构都有约束力和指导意义。所以，现代化的政
治要求打造一个统一的政府运行保障体系。
从价值观念变化来看，现代化是理性化的过程。 随着理性化，普遍主义的成就模式
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成为了现代社会的评价标准，人们崇尚在通用规则基础上决定地位和处理角色，如分配人
员、分配设施和奖励。 平等观念也日渐深入人心，各种不同的社会群体和阶层开始按照
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相同的价值与标准来衡量自己和他人，集中体现为对平等要求增加，可以说平等不再是一
种抽象的理想，而是一个最为强烈的要求。 正是这种观念的变化，让具有权限法定、实
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行职务等级制、专业化、遵循普遍原则等特点的科层制 （官僚制）成为了现代政府的基
本组织模式。 按照科层制进行组织管理的现代政府，各机关部门运行保障的内容与标准
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应该是统一的，不应存在不同部门之间的不平等。而由各个党政机关自己负责运行保障，
既难以实现运行保障管理的统一，又容易出现强势部门与其他部门之间的不平等，不仅扰
乱了现代科层制政府的诸原则，还破坏了党政机关工作人员对平等的追求。
因此，改变原有的各党政机关自己负责本单位后勤保障的模式，实行政府运行保障集
中统一管理不仅是现代化所带来的结构调整的需要，而且是现代行政理念的要求。也就是
说以集中统一管理为方向的改革，既是中央精神要求，也是政府运行保障管理的现实需
要，同时还是基于现代化理论得出的科学判断。

（二）现代化视角下政府运行保障集中统一管理的内涵
从现代化的要求来看，政府运行保障集中统一管理既包括职权与机构的调整，同时也
有观念与管理体制的变化。集中统一是密切相连的整体，当然集中和统一也各有侧重，集
中主要是职权的集中，而统一主要是机构和标准的统一。
集中最直观的涵义是党政机关在地理空间上的集中。集中办公区有利于政府运行保障
管理部门统一管理办公用房，也便于统筹安排公务用车，还方便建设统一的职工食堂等
等，既方便了政府机关工作人员，又实现了规模效应节约管理成本，所以推动党政机关集
中办公区建设是政府运行保障集中管理的应有之义。但是有些党政机关需要布局在业务集
中的区域，或者需要分散布局，如海关、应急管理部门、公安机关等等，如果为了后勤保
障的方便而将其集中到同一区域，反而会给政府部门的经济社会治理造成诸多不利影响。
同时，受规划、环境等因素的影响，原有的政府办公用房、培训中心、职工住房等往往点
状分布在不同区域，将其实现地理空间上的集中不仅要耗费巨大的成本，而且很多情况下
是不现实的。此外，随着信息技术的发展，即便办公区分散在不同区域，借助数字化手段
也可以实现对办公用房、公务用车等的管理与控制。所以，建立党政集中办公区是远远不
够的。从现代化的视角看，通过职能的剥离、机构和人员的调整，将分散在各党政机关中
事关政府运行保障的各类后勤事务集中到一个专属部门，形成一个专业化的政府运行保障
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