Page 8 - 《党政研究》2021年第5期

现出了质变的状况，特别是社会多元化走到了这样一个地步：国家及其政府对社会、对市
场的治理受到了结构性的冲击，各种各样的社会力量参与到了治理过程之中，或者独立地
开展治理活动，或者与政府、与其他社会力量合作开展治理活动。这是国家治理所面对的
新情况，应当被作为国家治理体系和治理能力现代化的新起点看待。
在国家与社会分立的视野以及解释框架中，国家治理能力也就是国家干预和控制社会
的能力，国家治理体系也是被等同于国家机构特别是政府部门的。比如，米格代尔认为，
国家能力就是 “国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能
力” ；福山则认为，“国家构建就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制
〔 ３〕
度” 。所以，国家能力也就是 “国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透
〔 ４〕
明的执法能力” 。这些认识及其观点显然与今天的现实是格格不入的。２０ 世纪后期的社
〔 ５〕
会多元化，进入 ２１ 世纪后的风险社会，都冲淡了国家与社会间的边界线，国家与社会分
立的状况已经移出了我们的视野，以至于国家治理体系和国家治理能力的建设也就不可能
在国家机构的意义上去做文章。这是因为，国家与社会的边界变得越来越模糊，在工业
化、城市化过程中基于公私分化而确定的私人部门及其事务，正在不断地演化成了公共事
务，或者具有了公共属性，以至于必须纳入国家治理的范畴。特别是市场，早已不受 “看
不见的手”的调节，而是在国家计划与规划的框架下运行，这也迫使国家治理的内涵必须
扩容。
在国家治理现代化的追求中，我们必然会告别传统的治理体系和治理过程的线性结
构。在新时代，国家治理并不是单纯依靠政府开展的治理，虽然政府在国家治理中发挥着
基础性的保障作用，但参与到治理过程中来的力量是多元的和多样的。从 ２０ 世纪后期以
来的社会发展看，非政府的、非营利的社会组织力量参与到了社会治理过程中来了，使原
先国家与社会分立的格局发生了变化，治理体系不再是简单的主体与客体二分，而是呈现
出复杂的状况，治理者与被治理者都处在变动和角色互换中，还有可能既是治理者又同时
是被治理者。这种原先被归入社会范畴的各种各样的力量参与到社会治理过程中来，既改
变了社会结构，也改变了国家治理的构成要素。特别是使得治理主体与客体间的关系开始
变得模糊了，各种各样的社会力量既实现对他者的治理，也开展对自我的自治。
因而，国家治理表现为一种网络的状况，无论是主体与客体、自治与他治，都在这一
网络中展开，也同时构成了这个网络，使这个网络有着无限个拓扑面。更为重要的是，所
有的拓扑面都不是孤立的，而是相互联系和处在互动过程中的。如果说国家治理是在人、
活动者、行动者而不是物的意义上展开的话，那么多元共治既是国家内部治理也是全球治
理的基本模式，而且这种多元共治使治理主体与治理客体变得模糊了，或者说，治理主体
与治理客体都是因场境而定的，某个场境或者处理某个具体事项上的主体，在另一场境或
者处理另一事项时，又会成为客体。在此意义上，多元是行动中的多元，而不是静止状态
上的多元。就治理的性质而言，无论在何种场境中，治理者与被治理者的关系都是合作的
关系，因而不能在统治或管理的映象中去把握主体与客体。同时，治理的形式也是多元
的，有可以明确区分为治理者与被治理者互动的治理，也有治理者与被治理者无法明确区
分的共治，而更多的治理则属于自治。总之，在治理关系上具有交互性，而在行动上则是
互动或联动的。
在历史的维度上看，国家治理因国家建设的目标的转变而发生转变。在新中国发展史
上，不同的时期有着不同的国家发展目标。在新时代，我们的国家发展目标被确立为建设
社会主义现代化国家。虽然这是一种 “在传承中超越”的表现，但也要求国家治理体系
和治理能力建构与之相适应。在新时代，中国的国家治理体系和治理能力现代化也同时包

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