Page 117 - 《党政研究》2021年第2期

等文件，对民主协商的形式、内容和原则等方面进行了诠释和规定，但这些文件总的来说
比较宏观，更多的是国家的一种号召，而并没有从法律层面进行保障。然而，由于我国基
层协商民主起步较晚，制度建设比较滞后，尚未形成一套规范、系统的基层民主协商制度
体系。社区协商民主相关法律制度建设滞后，导致居民对社区协商治理的内容、程序、执
行等方面缺乏了解，制约了基层民主协商机制的制度化发展，使民主协商在社区治理中的
运行效果大打折扣。
（三）民主协商主体发育不成熟
改革开放以来，我国社会组织得到明显发展，但一个成熟的具有自我管理能力的社会
空间尚未完全形成。在多元治理体系中，除了党和政府之外，企业、社会组织和作为权利
主体的个人，还未能在治理体系中充分发挥作用。一是社区居委会行政化倾向明显。“居
委会自身经济不独立，基本依靠街道办事处供给所有的资源，更像是依附于政府机构的组
织，不能够全权代表民意。” 社区居委会承担了很多政府职能，包括社会治安、公共卫
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生、劳动保障、文化体育、人民调解等，工作人员大部分时间用在完成党政部门安排的日
常事务，无暇组织居民开展民主协商。二是社区社会组织作用发挥不充分。我国社会组织
成立门槛相对较高，加之专业人才匮乏，内部管理不规范，导致社会组织的公信力不强，
难以在社区治理中发挥作用。三是居民的参与意愿不足。一些社区居民往往只关注涉及自
身利益的公共事务，不愿承担参与治理的责任；一些居民对协商治理的作用和意义不够了
解，习惯于被管理，缺乏公共意识和社区的主人翁精神，不愿参加社区民主协商活动。
（四）社区协商治理专业人才匮乏
社区工作人员是影响协商治理效能的重要力量。当前，社区工作人员普遍文化水平不
高，从事社区管理的专业性不强，大多缺乏社区工作的专业素质，以致很多社区工作人员
在处理复杂问题时的效能较低。具体来看：一是年龄偏大的社区工作者学历普遍偏低，对
社会发展和环境变化的适应性不够，运用信息化等技术手段开展工作的意识和能力不强，
习惯于采用固有经验和办法处理社区事务。二是新招录的社区工作者学历高、年纪轻，学
习新知识、新技能、新业务上手较快，对社区工作的有效开展起到了一定的促进作用。但
他们大多缺乏工作经验，很多也不具备社区治理专业背景，和社区群众也很难打成一片。
三是社区工作人员待遇较低，社会认同度不高，难以调动社区工作者的积极性，导致社区
工作人才培养不易，专业人才流失问题较为突出。

四、社区协商治理存在问题的原因剖析

协商民主在社区治理实践存在问题的原因很多，这些问题的产生主要受全局性、系统
性、历史性的客观条件所限制，也是任何一项新制度在孕育和发展中必然面临的问题。
从观念层面看，政治文化传统的影响较大。政治文化对协商民主制度的有效运用具有
深层次影响。中国政治传统中，皇权政治、宗法制度、伦理秩序等构筑了一整套较为完备
的观念体系。近代以来，在同时面临外敌入侵和内部分裂的历史境遇中，“统一”“集中”
等思想也成为一种符合时代需求的观念。新中国建立以后，外部危机并未彻底解除，内部
也需要持续巩固政权、恢复生产生活，实行高度集中的计划经济模式在当时的历史条件下
也成为必然选择。在现代社会逐步发育的过程中，权力集中、统筹管制的政治文化传统仍
然具有较强的惯性，不可避免地在一定程度上抑制了民主协商意识的形成，并制约社区协
商治理的实现程度。在政府层面，一些领导干部官僚主义、“官本位”等思想仍然存在，
习惯于采用行政手段来解决问题、化解矛盾，对协商民主的重要性认识不到位，往往不能
充分认识到社区居民在社区治理中的主体地位，一定程度上忽视社区居民的意见和诉求；
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