Page 43 - 《党政研究》2020年第2期

的实际情况进行制度的创新。但是，各地基层党组织在制度创新过程中存在两个方面的问
题。一方面，制度的 “滞后性”。改革开放以来，城市社区成为一个多元利益主体集中和
社会问题聚集的 “场域”，社区人员的流动性、多变性以及社区问题的多样性和复杂性成
为其主要特点。在这种社会发展形势下，制度建设步伐缓慢，导致城市社区支部建设过程
中出现了制度与实践相脱节的现象。然而，社区党建的形势任务要求总是处于不断发展变
化之中，客观上要求相应制度的变革创新必须与时俱进。一旦跟进不及时，就会出现制度
的 “滞后性”问题 。
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另一方面，制度的 “伪创新”。随着全面深化改革的纵深推进，社会问题日益在基层
社区集聚和爆发，社区党建面临的问题日益增多，因此需要就此制定解决问题的制度也随
之增多。加之，全国各地不同社区的实际情况迥异，遇到的问题不同，解决办法自然不
同，因此也就有了不同的支部制度创新。但是，在全国社区党建创新的 “火热比拼”中，
难免产生 “为了创新而创新”的制度。比如有的社区支部根据年龄结构来划分党支部，
产生了老年支部、青年支部、中年支部。这种支部组织结构设置表面上看似是创新，实际
上是与建立合理的 “老中青”年龄结构搭配比例的支部队伍建设理念相违背。再如，有
的社区根据产业划分党支部，形成了诸如铁饼支部、纺织支部等，这样的支部制度创新在
一定程度上有利于熟人党员之间的 “集体行动”，但这种支部组织结构设置使得居民群体
被隔离开来，不利于社区团结，因此制约着社区支部建设质量的提升。
（二）制度执行不到位
“制度的生命力在于执行。” 城市社区支部建设需要规范的、科学的制度予以指导，
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并在具体的党建实践中开展工作，将制度 “落地”，这样才能展示出制度的 “生命力”。
习近平总书记指出：“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度
没有得到严格执行。” 制度执行过程中产生的问题多种多样，而城市社区支部在制度执
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行过程中存在着制度本身和执行主体两方面的问题。
其一，制度本身的问题。要让制度在社区落实，推动社区治理和加强党的建设，那么
制度就应该具有相应的制度效力。然而，部分城市社区支部制度不具有落实的 “可操作
性”，这种制度的 “不可操作性”表现在：一是制度的虚置。有些社区支部制度在制定时
脱离了社区治理实际，或者制度创制时纲领性与号召性的规范太多，不具备可操作性，从
而导致了 “制度的虚置”。 有些社区支部出台的制度，实施一段时间后便悄无声息，或
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者根本没有被实施和执行过，从而形成了 “写在纸上、贴在墙上、挂在嘴上”的制度空
转现象 。二是刚性制度与 “柔性”的社区治理不相适应。几千年的中国传统文化深刻
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地影响了基层社会的治理模式。在社区层面，社区支部仅仅依靠刚性权力和等级化的行政
命令来推动制度的执行是行不通的。非正式的制度以及约定俗成的民间风俗习惯在社区治
理实践中往往比刚性的制度更为有效。在这种情况下，社区支部往往习惯运用更为行之有
效的 “办法”去解决社区治理过程中存在的问题，由此导致一些制度被 “束之高阁”。
其二，执行主体的问题。执行主体是影响制度执行的重要因素。执行主体无制度意
识、制度意识淡薄、政治观念扭曲、工作目标不明确、工作态度不积极、工作作风散漫，
不接受和认同现存制度，并对制度执行中遇到的问题推诿址皮，造成了制度难以贯彻与执
行。 主要表现在：一是制度执行的 “随意性”。制度执行的 “随意性”是指制度执行主
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体对制度执行目标不明确，不能全面、完整地贯彻落实制度，而是执行主体 “想一出是一
出”，今天按照这个制度执行，明天按照那个制度执行，没有看到制度的完整性和整体效
能。这里存在两方面的原因：一方面，执行主体缺乏制度意识，根据个人心情和喜好来确
定制度的执行。另一方面，执行主体根据自身的需求和利益的变化，来选择对其有利的制
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