Page 7 - 党政研究2019年第6期

建议，为了促进中央部委之间有关生态环保的政策更加协调，中央部委的政策制定更符合
地方的实际，中央部委更支持地方生态环保监管能力和污染防治能力建设工作，需要启动
中央部委的生态环保监督。如地方关于养猪的困境就是一个典型的例证。
３． 督察领域方面
从督察的领域来看，２０１６ 年以来，中央环境保护督察组通报了一些填海、破坏湿地、
侵占自然保护区、在自然保护区开矿、破坏林地等案件。中央生态环境保护督察的主体是
中共中央和国务院，办公室设在生态环境部，生态环境部负责日常的工作。而按照现行法
律和国务院的授权，自然资源部接替原国土资源部、原国家海洋局代表国务院开展国家国
土资源督察、国家海洋督察，自然资源部下属的国家林草局接替原国家林业局开展的林业
督察，形成了综合性的国家自然资源督察制度。中编办 ２０１８ 年 ８ 月印发自然资源部 “三
定”方案，巩固了上述督察体制，设立了国家自然资源督察办公室。２０１８ 年 ６ 月，自然
资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的督察通报。其中，
破坏林地、填海造地、侵占湿地也是中央生态环境保护督察的范围。因此有必要理顺两项
督察的关系，克服多头督察的现象。
４． 督察目的方面
中央生态环境保护督察的目的不是追责，而是标本兼督，促进经济发展与生态环保相
协调。督察的主要重点目前倾向于生态环保认识是否到位、环境质量是否达标、生态破坏
是否恢复、矿山开采是否破坏环境、是否侵占自然保护区、产业淘汰是否执行到位、污染
事件是否有效处理、追责是否彻底、环保基础设施是否按期完成、机构是否健全、执法是
否积极、联防联控是否顺畅、整改是否到位等问题。中央生态环境保护督察回头看重点盯
住督察整改不力，甚至 “表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等生态环保领域形式主义、
官僚主义问题。总的来看，既有督标之举，也有督本之措，但是，督本的色彩即促进绿色
发展的内生动力需要加强。
５． 问责对象与层级方面
在问责对象与层级方面，在中央层面，截至目前，追责中央部委及其干部的情况基本
没有发生，要求中央部门结合问题改进政策也没有机制性的要求。在地方层面，被处理的
干部层级已有明显提高，最高涉及省级干部。如在第一轮督察中，山西省问责 １０７１ 人，
其中厅级干部 ２２ 人；湖南省追责 １９５０ 人次，其中厅级干部 ２８ 名，得到社会肯定。但是，
问责的领导干部中，部门副职和地方副职居多，部门正职和县级党政主官被追责的比例有
一些，但是市级党政主官被追责的少见。如在第一轮中央环保督察组移交问题追责中，江

苏省有 ３ 个县委书记和 ３ 个县长被问责，但没有问责市长和市委书记；湖北省问责 ２２１
人，涉及一些县长、县委书记和厅长，但也没有问责市长和市委书记。而地方是否真正重
视环境保护，市县级特别是市级党政主官是关键，对其追责不严，必然导致环境保护的压
力传导层层衰减，出现虚假整改、敷衍整改和拖延整改的现象。目前在基层，把市县级党
政主官作为督察问责重点的呼声很高。一些基层官员在被问责后叫屈，主要的原因是其职
责与权力不匹配，而且部门接的监管任务越多，暴露的问题越多，就越容易被问责。需要
建立问责法定原则，为想干事、真干事的环保铁军减轻思想压力。

二、中央生态环境保护督察的现实转型

在生态文明新时代，面对新的生态文明建设目标和新的任务，中央生态环境保护督察
制度的实施呈现了一些新特点。具体来讲，在以下几方面正在出现一些转型或者变化。
从督察功能来看，中央生态环境保护督察从注重生态环境保护向促进经济社会发展与
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