Page 6 - 党政研究2019年第6期

大，如在全国 ３３８ 个地级及以上城市中，ＰＭ２． ５ 平均浓度 ２０１６ 年比 ２０１５ 年下降 ９． １％，
２０１７ 年比 ２０１６ 年下降 ６． ５％，２０１８ 年比 ２０１７ 年下降 ９． ３％。２０１９ 年上半年，北京等地区
的下降幅度也比较大，平均浓度达到 ４６ 微克每立方米，创历史同期最好水平。总体上看，
我国生态环境保护从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化。
中央生态环境保护督察制度的实施取得如此大的成效，主要的原因是坚持了 “四个不
变”，即坚持党中央对生态环境保护督察的坚强领导不变，坚持改善生态环境质量和为绿
色发展保驾护航的目的不变，坚持治标与治本结合推进经济社会发展和生态环境保护相协
调的方式不变，坚持环境保护党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责的原则不变。
当然，中央生态环境保护督察也面临一些困难与问题，具体表现在以下几个方面：
１． 法治依据方面
在督察的法治依据方面，中央生态环境保护督察依据的是中共中央办公厅、国务院办
公厅联合下发的 《环境保护督察方案 （试行）》，因为涉及中国共产党的党务，环保法律
法规不宜对中央生态环境保护督察作出全面和细致的规定。一旦督察认定地方党政机关及
其有关领导干部有责任，应按照中共中央、国务院印发的 《党政领导干部生态环境损害责
任追究办法 （试行）》追究相关的党纪、政务和法律责任。对于行政监管人员法律责任的
认定，《环境保护法》等国家环保法律法规有明确的规定。地方党委在地方环保事务中属
于决策者和监督者的角色，地方政府属于在党委领导下环保工作的推进机构，因此，对于
党务人员是否违规和如何追责，需要作出规定。目前的规定见于 《党政领导干部生态环境
损害责任追究办法 （试行）》。该办法既属于党内法规，也属于行政法规性文件，不属于
国家法律，而国家的法律基于角色限制，不可能认定党员是否尽职履责，更不可能对党务
干部如何追责作出细致规定，所以迫切需要加强党内法规和国家立法的衔接，通过两者的
衔接来实现责任追究的互助法治效果。
在整改的法治依据方面，一些地方反映如下问题：一是督察整改的一些事项，如企业
内部并不造成环境污染的物质堆放混乱现象，法律并没有界定为违法行为，没有规定处罚
措施，但是在实践中往往被纳入督察追责的范围。二是整改缺乏统一的标准，容易产生分
歧，如矿山企业恢复原状的整改，是拆毁建筑物还是要进一步修复生态？没有明确的规
定；环境整治要恢复到什么程度才算合格？也没有明确的规定。因为缺乏标准，有的地方
领导害怕被追责，一声令下就把一批企业停产甚至关闭了，社会影响较大。因此，为了提
高督察的规范性，需要立法明确哪些属于督察事项，哪些仅属于意见事项。
２． 督察主体与督察对象方面
从参与主体来看，目前参与中央生态环境保护督察工作的机构包括中共中央办公厅、
国务院办公厅、生态环境部和其他相关部委等。根据督察的组成、程序和追责情况来看，
全国人大、中纪委 （国家监察委）的角色作用需要加强。在人大的督察参与方面，中共
中央办公厅于 ２０１８ 年 １０ 月印发了 《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，要求强化
各级党委统筹协调，严格控制督查检查总量，切实减轻基层负担。目前全国人大在推行环
境保护法律巡视，而中央生态环境保护督察属于中国特色社会主义法治巡视，两者的关系
需要协调。在中纪委 （国家监察委）参与方面，以下监督作用需要进一步发挥：一是及
时发现和纠正中央生态环境保护督察中不规范化履职的行为，防止出现违纪违规现象；二
是发现和查处地方党委和政府不重视生态环保的政治问题，发现和查处党政领导干部生态
环保违纪违法的行为；三是发现生态环保领域官商勾结、国有企业内部腐败等问题的线
索，开展针对性的打击。
从督察对象来看，目前包括地方各级党委、政府及中央与地方管理的企业。地方普遍
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