Page 145 - 《社会》2026年第4期

社会·2026·4

一、 研究背景与问题的提出

作为人类的基本生命需求，健康具有显著的个体生理属性，而在现
代国家治理中，医疗卫生体系是其核心的制度化保障机制。 通过统筹医
疗社会保险与公立医疗卫生服务， 中国建立了一套从筹资到供给的完
整体系。该体系在农村地区贯穿县、乡、村三个层级，纵向分配和输送医
疗卫生资源， 其内部运转逻辑可以概括为“基层首诊”“双向转诊”“急
慢分治” 和“上下联动”。 1 分级诊疗制度设计的核心在于医疗资源和
患者这两条通道的纵向灵活调整，调整资源适配应有的患者，激励患者
选择应选的资源，其中，后者相较于前者具有更大的可变性，直接影响
了政策运行的效果。 1949 年之后， 政府把医疗卫生服务建设的重心转
向 农 村 ，逐 步建 立 了 以“赤 脚 医 生 ”为 核 心 ，依 托 合 作 医 疗 制 度 的 县 、
乡、村三级医疗卫生网。 这一体系依靠非正式医疗人员运作，具有显著
的“非正式”特征。 伴随着改革开放带来的医疗事务市场化以及集体经
济的转型，传统的“初步建立的分级诊疗格局被打破，人民群众原有的
首诊—转诊就医观念开始变得混乱”（苗豫东等，2021）。 一直到 2009 年
《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（“新医改”）
的发布，政府才正式重新掌握医疗卫生服务的供给，分级诊疗体系的重
建也被提上日程。
农村分级诊疗体系内含秩序预设的理想化政策，并不是社会发展
过程中的偶然产物， 而是与西方国 家 的 分 级 诊疗 经 验 和 中 国 曾 经 的
初级卫生保健经验息息相关， 它所 内 含 的 高 度 聚 焦到 基 层 的 模 式 在
数十年前以集体化的形式基本维持着卫生服务的秩序性供给。 因此，
现 在 对 历 经 70 余 年 的 中 国 医 疗 卫 生 体 系 建 设 进 行 历 时 性 分 析 就 变
得尤为必要：一方面要从中总结制度经验从而对政策现状加以认知 ，
另 一 方 面 还 可 以 从 中 探 索 进 一 步 深 化 医 疗 卫 生 体 系 改 革 的 潜 在 路
径。 基于此，本研究将主要关注从初级卫生保健网络到分级诊疗体系
的整体变迁过程，通过对文献的梳理 提炼 出“就 医 秩 序 ” 2 这 一 概 念 ，

1. 参 见 ：《国 务 院 办 公 厅 关 于 推 进 分 级 诊 疗 制 度 建 设 的 指 导 意 见》（国 办 发〔2015〕70
号），《中华人民共和国国务院公报》2015 年第 27 期 27-31 页。
2. 关于医疗卫生制度、 诊疗制度、 就医秩序等概念的说明：“医疗卫生制度” 是宏观概
念，指的是国家在医疗卫生领域的一整 套制度 安排，涵盖筹资 、组织、服 务提 （转下页）

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