Page 124 - 《社会》2023年第2期

天下为“公”：民国时期县级公产管理制度与产权变迁

分。 51 由此，近代的地方自治实践既承继了民间之“公”的经济与产权意
涵，也被赋予了自下而上建构国家的政治理想，与政府相对独立的传统
民间公产相比，自治与国家的连接得以强化。
有别于将地方自治作为“民主路径”的理想，地方自治在现实面临
的问题很大程度上源于作为“治理工具”的角色（吴毅、李德瑞，2007），
即整合传统公产和推行现代公共事业的使命。 无论是新式教育、警察等
现代公共事业的推行，还是正规化、科层化的自治机构（张启耀、王先
明，2012），与传统公共事业相比，所需开支均有大幅度增加。 以不动产
租佃为核心的传统经营模式不再能满足相应需求， 在自治收入中的重
要性逐渐让位于捐税增收。 上述经营模式的转换引发了官治与自治的
结构性冲突：“半体制”的地方自治与政府在税收上的竞争大为强化。对
政府而言， 推行自治的本意在于将政府无力承担又亟需推行的现代公
共事务交由民间解决，以弥补正式行政体系的不足。 52 而在自治与政府
的竞争加剧的情况下，再加上军事竞争压力的催动，政府将自治纳入行
政体系加以统合，因而成为情理之中的选择。 将二者的冲突视为传统官
绅冲突的延续或“国家政权下沉”的结果性现象（张静，2001），事实上会
忽视制度转型带来的新变化。
国家对县级公产与自治的整合推动“公产”概念扩展，反映了作为
产权制度之“公”的演进。 就“公”观念本身而言，传统中国“公”的内涵
丰富而驳杂，近代多样化的思潮与“公”的不同含义相互交错，落实于不
同的政治经济制度。 晚清以来，“公”的普遍性、道义性内涵逐渐与社会
主义思潮融合，形成了强调自由平等、限制私利、追求民众普遍性生存
权利的理念（沟口雄三，2011：40），意在平均地权，实现“耕者有其田 ”
的土地“公有”也成为革命者的政治理想。 53 南京国民政府成立后，“公
51. 1914 年国民政府财政部颁布的 《官产处分条例》（中国第二历史档案馆，1991：1613）
规定，“凡非私有、公有财产，均属官有财产”。 1914 年国民政府农商部颁布的《森林法》
将森林分为国有、公有、私有三类（陈嵘，1983：72），这里的“公有”与当代“公有”的含义
有所区别。
52. 清末宪政编查馆曾明确指出：“则自治者，所以助官治之不足也。 民生所需，经纬万
端，国家设官董治，仅挈大纲，非独政体宜然，实亦势有不逮。”（故宫博物院明清档案部，
1979：725）
53. 例如，“举天下之田地皆为公有，人无得私有而私买卖之”（康有为，2005：233）。 孙中
山（1982）1912 年在评价乔治·亨利与马克思的观点时，认为二人“一则土地归为公有，一
则资本归为公有”。

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