Page 125 - 《社会》2023年第2期

社会·2023·2

有”的政治理想逐渐落地，1930 年国民政府颁布的《土地法》规定，“中
华民国领域内之土地，属于中华民国人民全体所有。 其经人民依法取得
所有权者，为私有土地”，“凡未经人民依法取得所有权之土地，为公有
土地”。 54 国民政府掌控资源和应对军事压力的现实需求使得国家的影
响力不断增强，1938 年 9 月司法院颁布的司法解释强调， 无论是政府
还是地方自治团体的“公有”土地，其所有权均属于国家。 55 结合“公”观
念转型的不同线索，可见“公”代指朝廷和国家的初始含义在近代与民
众普遍的政治经济权利结合，以特定血缘、地缘群体为核心，具有特定
边界的“公”也在国家整合财政、强化控制的压力下融入其中。 56 伴随着
“公”的演化与扩展，由民间自发创办并服务于特定群体的基层公共事
业逐渐被纳入国家行政体系， 成为现代国家的职责， 并服务于国家目
标。 上述结构性转型的趋势延伸到了当代：就土地制度而言，当代的公
有制包含全民所有制和劳动群众集体所有制两大类， 全民所有即国家
所有，集体所有中的“集体”则有别于国家，代表特定群体的公共利益并
承担相应公共事务。 57 与分散、 自发经营公共事业的传统公产有所区
别，20 世纪 50 年代以来，生产队、合作社对农田水利、基础教育等公共
事务的参与受到国家的统一规划、监督与动员（李文、柯阳鹏，2008；张
佩国，2015）。
本文基于产权理论的视角，从民国时期县级公产管理制度出发，探
讨公产制度演变的历史进程，在有效深化关于公产认知的基础上，为理
解近代“公”观念的变迁及基层治理机制演变提供了独到的线索。 传统
民间公产的产权逻辑与经营方式在民国时期以地方自治的形态延续。
地方自治在推行中所面临的问题及外部环境的变化进一步推动了“公
产” 的转型。 20 世纪 30 年代以来， 公产与自治逐渐被纳入行政体系，
“公产”的概念也逐渐扩展，上述变迁所带来的影响长期持续。尽管传统

54. 参见：“土地法”，《行政院公报》，1930 年第 167 期第 6-17 页。
55. 参见：“司法院咨： 解释公有土地所有权谁属疑义咨”，《司法公报》，1938 年第 270-
271 期第 20-22 页。 俞江（2011）认为，1930 年《土地法》规定中的“公有”土地已被“实体
化”为国家所有。
56. 值得一提的是，传统的地缘因素在中国共产党的早期发展中起到重要作用，而随着
共产党的不断成熟，血缘、地缘等因素逐渐被“五湖四海”的观念取代（应星，2016）。
57. 参见：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第九条，2019 年 8 月 26 日第十三届全
国人大常委会第十二次会议修正。

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