Page 37 - 《社会》2019年第1期
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社会· ２０１９ · １
结构化的过程起初是可以通过个案研究发现端倪的。还是拿项目
制研究援引的一个案例来说吧。周飞舟（ ２０１２犫 ）在有关“项目治国”的
一项研究中所提供的个案看似非常简单，就是某省的两所中学因大风
把房盖子掀掉了，急需上级政府部门拨款维修，总计需要不到 ４０ 万元
的经费。可是，在项目体制下，由于财政转移资金采取了“以县为主”的
支付模式，再加上“公用经费专项化”的预算要求，致使经费使用手续极
其繁杂，县级相关部门不胜其烦，最终几经周折，经由“两上两下”的复
杂程序，主管县长终于批示，以“县乡合办”的办法解决资金问题。可
是，乡政府怎样来筹集资金呢？在项目体制中，乡政府已经不再有任何
与义务教育相关的事权和财权，原来作为行政体制中的一个主要环节，
还可以依据自己的地方性社会关系“东拼西凑”，如今在“以县为主”体
制下已无足轻重，自然难以也不情愿再发挥地方治理的作用。通过一
件校舍维修的小事，却可以管窥到项目体制所塑造的社会结构的重大
转变：“县”成为专项资金转移支付的行政枢纽，但却高高在上地悬浮
着，即便项目本身有管控上的严格要求，却对于基层服务的小事束手无
策；而原来扎根于基层社会的乡镇政府，本来有灵活变通处理问题的本
事，现在却只能袖手旁观……由此看来，由项目制所形成的治理体制本
以强化公共服务为目的，却严重削弱了乡镇基层政府应有的角色和职
能，最终造成了这样的结果：“项目体系越完备，审计体系越严格，专项
资金的管理和控制越科学，这些资金就越难以深入到乡村基层”。
上述个案直接揭示了项目制带给体制结构的重大变化，究其原因，
是自 ２０ 世纪 ９０ 年代中期以来，整体治理结构发生了几个重要转变：分
税制改革确立了财政资金再分配制度，部门预算和国库集中支付制度
强化了部门控制权；投资经济激励了地方政府参与项目驱动的欲望；公
共服务政策的转变以及绩效合法性和程序合理性的思维深入人心，从
结构上围绕项目体制构成了总体上的新型技术治理体系，全体社会也
必然要依此运转（渠敬东， ２０１２犫 ）。这样的结构形态及其内在的运作机
制，我们在各行各业都能深切体会到。事实上，周飞舟（ ２０１２犫 ）在上述
案例分析前做了充分的结构分析的准备：分税制改革后所确立的财政
转移支付体系，从体制结构上改变了资源分配和行政管理的机制。这
种结构上的转变，即“项目治国”之总体路径，不仅体现在个案所反映的
农村义务教育领域内，更重要的是，庞大的项目系统充斥在每个社会治
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