Page 124 - 《党政研究》2022年第1期

理节奏的技能或能力，导致在公共卫生危机治理进程中出现掉队或被遗弃的现象。在实践
层面，以目前在公共危机处理中的 “治理措施本地化现象” 为例，当老人 、与社会脱
〔 ２５〕
①
节的刑满释放人员、精神性疾病人群和跨区域流动人员无法获得本地公共卫生危机治理所
需的信息、知识和技术时，就可能出现无法被治理体系和治理过程所吸纳的现象。其之所
以出现失能现象，往往不是因为他们身体生理机能残缺造成的，而是因为他们参与公共卫
生危机治理能力不足而导致的失能，故此称之为治理性失能。
就生理性失能和治理性失能的关系来看，生理性失能者可能会为治理性失能源源不断
地输送人员，当社会成员出现生理功能障碍，可能会导致其参与公共卫生危机治理所需技
术和知识的学习能力降低，从而由于生理性失能而导致治理性失能的产生。反过来，对于
治理性失能现象严重的群体而言，由于其无法正常参与公共卫生危机治理体系和治理过
程，被危机和风险伤害到的可能性剧增，一旦遭受伤害其身心健康必然会受损，产生生理
层面的身心疾病，甚至导致死亡。可见，治理性失能与生理性失能会相互塑造。
２． 政策性失能与治理性失能
治理性失能的出现，是因为在公共卫生危机治理的整体进程中，被治理对象的危害
性、传播性极强，导致公共卫生危机治理目标总是指向无例外的整体性安全与健康。但是
在具体操作过程总是会发现，有部分人群因为各种原因无法被公共卫生危机治理体系和治
理过程所吸纳，对公共卫生危机治理的机制理念和知识无知，对公共卫生危机治理的各种
机器和技术的使用表现出能力欠缺，对公共卫生危机治理的生活和工作节奏表现出不适
应，成为公共危机之的 “治外之民”。这种失能现象越严重，他们承担的危机和风险也就
越高，公共卫生危机治理的漏洞也就越大，最终可能会因为治理性失能群体过于庞大而导
致公共卫生危机治理的失效和失败。
政策性失能 也可以称之为制度性失能，政策性失能的出现主要是在公共政策语境下
〔 ２６〕
展开的讨论，意在探讨公共政策对象对于政策资源利用能力的强弱，即社会成员在面对公
共政策时，因为自身对政策的理解、运用和执行能力较弱，无法将公共政策所带来的政策
性资源转化为自身资源，只能让政策资源白白浪费。在公共危机发生时，如果将公共卫生
政策看作公共卫生危机治理体系的一部分 ，那么政策性失能也就属于治理性失能的范
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畴，这就表明治理性失能较之政策性失能的范围更为广泛，治理性失能不仅仅包括对公共
卫生危机治理政策的失能，也包括对治理技术、治理知识和治理结构的失能等情形。
（二）治理性失能的表现类型
上面对治理性失能内涵做了阐释，这里有必要对治理性失能的外延，也就是结构和存
在样态进行考察。从行动主体的主客观意愿出发，在宏观层面，可以将治理性失能分为被
动性的治理性失能和主动性的治理性失能两种类型；被动性的治理性失能按照失能所涉及
的具体方面可以细分为技术性失能、知识性失能和结构性失能三种存在类型。虽然在治理
性失能的类型上有上面的细分，但这只仅仅是为了讨论的方便做的语义划分，在公共卫生
危机治理的具体实践中，治理性失能是一个综合性的存在。生理性失能的老年人或者残疾
人、精神性失能的精神疾病患者、经验性失能的跨域流动人员都可能因为技术、知识和结
构性的交叉性或者综合性原因而无法被吸纳到公共卫生危机治理体系和治理过程中去，从
而承担和传播相对于其他成员而言更多的危机与风险。
１． 被动型治理性失能
被动型治理性失能指的是失能主体对于公共卫生危机治理体系的不熟悉与不参与状
况，其往往因受教育水平过低、技术使用能力太差、社会适应能力不强等客观方面因素影

① 《湖北十堰老人家中死亡，最新回应》，澎湃新闻，ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｗｗｗ． ｔｈｅｐａｐｅｒ． ｃｎ／ ｎｅｗｓＤｅｔａｉｌ＿ ｆｏｒｗａｒｄ＿ ６１８０３６３，
２０２０年 ２月 ２６日。
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