Page 101 - 党政研究2019年第1期

系统的运转，位居科层制政府顶端，与社会个体日常生活距离远；地方政府代表着公共政
策的具象表现，与社会个体日常生活距离近；二是地方政府是所有公共政策的执行者，政
策制定过程中出现的问题，都与地方政府相关；三是地方政府是民众联系中央政府的通
道。这就形成了中央政府和地方政府在制定公共政策方面的具体分工。当然，由于我国实
行的是行政首长负责制，大多数政策制定的权力大都集中于中央，因此很多政策都是由中
央制定的。然而，由于我国幅员辽阔，公共事务具有的多样性和差异性都很强，在中央集
权行政体制下，由于地方政府具有众多的自主性，而且中央政府也要调动地方政府的积极
性，因此，不妨碍我国形成政策供给主体模式的多样性。
目前而言，在公共政策供给主体方面，我国中央政府与地方政府的政策供给角色存在
差异，政策供给模式大体有以下五种情况。
第一，共同塑造模式。在特定领域的政策网络中，中央政府与地方政府博弈或合作以
塑造公共政策。如在保障性住房政策领域，中央部门间、地方政府及其职能部门、开发商
等营利组织间的利益结盟、变通，排斥其他参与主体影响政策结果。 第二，中央政府主
〔 ２４〕
体模式，即中央政府是公共政策供给主体，地方政府是执行者。如在环境治理领域，中央
政府通过政治激励、晋升激励和财政激励三种机制，确保地方政府执行中央政策。 第
〔 ２５〕
三，地方政府主体模式。主要体现为地方试点中央推广，如基层治理领域的村务监督方
面，地方政府首先进行政策试验，如果该政策试验有效且合规，则转化为中央政府的政
策。 第四，共同供给模式。如养老政策领域，具有信息相对优势的地方政府与具有决策
〔 ２６〕
权的中央政府共同供给公共政策。 第五，中央地方分工模式。在流动农民工子女教育领
〔 ２７〕
域，中央政府负责明确导向，地方政府负责制定和落实具体政策； 在科技企业扶持领
〔 ２８〕
域，中央政府负责制定具有引领性和推动性的政策，地方政府负责制定创新性的政策；
〔 ２９〕
中央政府与地方政府在特定政策领域的任务分工方式可能变化，如在高校毕业生基层就业
领域，政策制定的主体从中央政府转变为地方政府 。
〔 ３０〕
经过改革开放 ４０ 年的建设，我国政治经济文化都取得了很大发展，中国特色社会主
义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充
分的发展之间的矛盾。在这种境况下，为了实现人民日益增长的美好生活的需要，民生领
域的问题就成为了需要解决的主要问题，这是党的十九大报告提出的重要任务。具体就医
疗、环境、居住、养老等民生方面的政策而言，中央政府承担着方向性、原则性、确定性
和统一政策的制定，地方政府代表着差异化政策的制定，并承担着具体政策的执行。根据
政府信任的差序格局和社会个体在民生忧虑与政府信任之间的关系，我们试图提出一种新
的界定公共政策供给主体的方式：基于政府信任的差序格局界定民生政策供给主体的模
式。具体而言，是就某一政策问题进行政府信任测评，以信任得分高低确定政策的供给主
体。这是一种新的界定政策供给主体的模式。这种模式在理论研究和政策实践领域都有很
好的创新性。
在理论研究领域。在既往的政策制定过程中，主要的思路是按照官僚行政体系不同层
级的权力，来确定政策主体的。也就是说，一般的公共政策制定都依照权力划分来确定政
策制定主体，没有将政府信任作为政策制定所要考虑的要素。本文所提出的政策供给主体
界定模式，承认政府信任的差序格局，将政府信任差序格局置于政策制定过程中，并以此
来确定公共政策的供给主体，突破了既有模式。因此，可以在理论上开拓公共政策制定的
思考范围，创新公共政策的供给模式。可以预料，将政府信任嵌入公共政策制定过程中，
可能会对目前行政体系中，政策制定的权力秩序有一定冲击。撇开这一点不谈，新的模式
至少可以给行政体系界定公共政策的供给主体，提供新的政策工具，即以政府信任作为政
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