Page 9 - 《党政研究》2023年第1期

基层将国家意志传递到社会直接关系到国家治理成败。其二是活力与秩序之间的关系。从
社会的角度看，基层政权距离民众最近。基层社会的主体是民众。民众是财富的创造者，
也是国家的支撑者。国家是一种特殊的公共权力，“为了维持这种公共权力，就需要公民
缴纳费用———捐税” 。如果民众没有活力，不能创造财富，国家也难以存续。在社会创
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造财富的过程中，势必产生社会分化，产生社会矛盾，造成社会冲突。为此，需要相应的
治理，将社会矛盾和冲突控制在一定的秩序范围以内。基层治理两大基本问题是中国的国
家与社会关系在治理过程中内生的。它们存在于中央集权国家治理的整个进程，并居于基
础性地位。基层治理虽然是基层层面的治理，却是国家与社会关系的集中反映。
基层治理基本问题在中央集权国家形成时便已存在。秦始皇建立的秦王朝很快崩溃。
后人对此加以总结，得出的结论是 “天下之患在于土崩”。
“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何谓土崩？秦之末世是也。陈涉无千
乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，无乡曲之誉，非有孔、墨、曾子之贤，陶

朱、猗顿之富也，然起穷巷，奋棘矜，偏袒大呼而天下从风，此其故何也？由民困而主不
恤，下怨而上不知，俗已乱而政不，此三者陈涉之所以为资也。是之谓土崩。故曰天下
之患在于土崩。”（《史记·平津侯主父列传》）
“土崩”便是 “基层社会”的崩溃和反叛，其结果是导致整个国家政治大厦的坍塌。
其深刻根源在于国家政权性质，同时也与上下纵向国家结构形式相关。“民”与 “主”是
国家政权关系，“上”与 “下”是国家结构关系，“俗已乱而政不”则是因为以上关系
不顺，各种矛盾不断激发而得不到有效治理，最后造成动摇上层建筑的 “土崩”。它们都
属于基层治理两大基本问题的范畴。王朝国家性质和结构不变，这两大基本问题就会存
在。“百代皆行秦政制。”只要在 “秦政制”的框架下，基层治理的基本问题便会长期延
续。“民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不”成为后人反复论及的经典议题。
只是当时没有专门的学科性研究罢了。
随着近代以来社会科学的发展，中国基层治理的基本问题进入学者的视野，并在研究
中形成一些经典议题。这些议题以学术概念的方式加以表达。
费孝通等中国第一代社会学家最早提出将社会科学中国化的主张，并试图用现代社会
科学方法研究中国基层治理的基本问题，取得了突出进展，建构了一系列由核心概念构成

的经典议题。如传统中国基层治理的 “悬浮政权”“无为政治”“双轨政治”“长老统治”
“礼治秩序”等。这些概念都是对传统中国基层治理基本问题的解答。在费孝通先生看
来，中国的基层治理表现为两条轨道，一是自上而下的轨道，一是自下而上的轨道。“中
央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到
每家人家大门前或大门之内的。” “在皇帝与老百姓中间，隔着很长的一套官僚机构，
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老百姓伏在地上，皇帝位高比天，于是 ‘天高皇帝远’。” 为什么中央官员直到知县为
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止，重要原因是，“在乡土性的地方自足的经济时代，这超于地方性的权力没有积极加以
动用的需要” 。自上而下和自下而上的 “双轨政治”是基层治理基本问题中的上下结构
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问题，“无为政治”是基层活力和秩序问题。国家权力对社会干预过多，民众负担过重必
然会失去活力和秩序紊乱。费孝通先生等一批社会科学家生活在传统向现代社会转变时
代，对中国的传统基层治理有过非常精到的认识，提出了一系列经典议题。
新中国建立后，中国的国家性质发生了重大变化，但中国的国家结构形式仍然由中
央、地方和基层所构成。由国家结构形式所决定的基层仍然在国家治理中具有基础性地
位。基层治理的基本问题以新的形式加以表现出来。毛泽东在上个世纪 ５０ 年代便注意到
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