Page 91 - 《党政研究》2020年第5期

党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政……这就是我们的主要纲领。”
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在方案的选择方面，政协会议上没有出现另外的政体设计方案，各界人士代表都是围
绕中国共产党拟定的 《共同纲领》草案开展讨论，最后通过了该纲领并且立即生效。所
以 《共同纲领》作为新中国事实上的第一部宪法，既是由全国政协来选择的，也是由它
来批准生效的。《共同纲领》的序言说 “中国人民政治协商会议代表全国人民的意志”，
或许这就解释了其行使批准权或者说最终选择权的依据。从政协成员的来源和组成来看，
中共中央在统战部制定的 《关于召开新的政治协商会议诸问题草案》的基础上，会同其
他民主人士商定了新政协参加者的原则，最后确定参加会议的党派代表、区域代表、军队
代表、团体代表和特邀代表 ５ 个类别、４５ 个单位的代表 （含候补代表）和特别邀请人士
共 ６６２ 人，其中中共党员约占 ４４％。 这说明全国政协对 《共同纲领》的选择和批准确有
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民意和共识基础，但毫无疑问中国共产党在其中发挥了主导作用。而党之所以能够发挥主
导作用，则由当时军事上的胜利为根本保障。
在方案的实施方面，党的意志也发挥着主导作用。中央和地方国家机关是按照全国政
协第一次全体会议 （也是唯一的一次全体会议）所通过的 《中国人民政治协商会议共同
纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》（所有这
些都基于筹备会提交的草案）来进行组织构建的，其中有选举也有任命。 不过按照 “党
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管干部”原则 ，这些人选主要是由党来挑选和决定的 （经与党外人士协商），并且中共
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党员在政协中占最大多数，在中央人民政府中也占最大多数 。所以这些人选的决定体
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现了党的主导意志，以保证党对国家政权的领导 。
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总之，从新中国国家治理体系的构建过程来看，党不但设计和提出了国家治理体系的
构建方案，将自我纳入体系设计之中，而且还主导了方案的选择和实施。换言之，党全程
负责了新中国国家治理体系的构建，整个构建过程全面贯彻了党的意志，这是构建过程的
最大特色。

五、结论

新中国的国家治理体系是通过一种独具特色的构建模式而建立起来的：其构建者是中
国共产党，党将其作为开展全盘变革的工具来进行构建，其设计方案来源于列宁主义的无
产阶级专政体系理论，同时党全程负责国家治理体系的构建。很明显，新中国国家治理体
系的构建全面体现和贯彻了党的意志。这套体系在构建起来后经历了一些变化，有时甚至
是比较大的变化 （比如 “文革”时期）。但无论什么时候，体系的构建都是党的意志的体
现和贯彻，这一点没有发生改变。
通过这一独特的构建模式，新中国形成了一套独特的国家治理体系。笔者的研究表
明，新中国的国家治理体系本质上是一种党治体系，具体来说就是党领导国家和社会的一
体两翼模式。其中 “一体”指的是党 （中共），“两翼”分别指的是国家政权和社会组织
（分别简称为国家和社会）。党是整个国家治理体系的主体 （核心组成部分），因为它在这
个体系中的基本功能是决策和组织 （此即 “党的领导”），不仅决定整个体系的总体和长
远目标任务，而且决定具体和阶段的目标任务 （日常事务的重大决策），并负责整个体系
的组织工作 （包括进行任务分工、实施协调和控制，此即 “总揽全局，协调各方”）。国
家和社会作为该体系的其余两个组成部分，其基本功能是执行党的决策 （其中前者执行的
决策主要用于处理公共事务或统治事务，后者执行的决策主要用于支持党）和接受相应的
组织安排，所以是 “两翼”。
如此特别的国家治理体系之形成，直接地说，是因为其构建方案很特殊———来自于列
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