Page 90 - 《党政研究》2020年第5期

细节的改变，而没有改变整个国家治理体系的基本构架 （包括其基本组成和相互关
系）———来自于列宁主义的无产阶级专政体系理论。
放眼古今中外，新中国的国家治理体系构建方案实属罕见。在这个体系中，中国共产
党作为一个政党，不但是一个基本的组成部分，甚至是核心和主干，此外还包括国家政权
和社会组织两个基本组成部分，三者的关系依靠党的领导来维系。这样的构建方案特色显
著。要知道全世界从古至今，在绝大多数国家，国家治理体系的构建就是指国家政权体系
的构建，而绝不会将社会组织纳入其中，更不会将某个特殊的政党纳入其中。

四、新中国国家治理体系的构建过程

不管国家治理体系的构建者是多元还是一元，也不管出于何种目的而进行构建，都可
能会有若干种国家治理体系设计方案出现，这就需要做出选择。最终选定的设计方案也不
可能自动实施，而需要有人去组织落实。所有这些都是构建过程中会发生的问题。
在西方古典政治学和实践中，一国政体的设计者、选择者和实施者这几个角色往往被
要求分开。在古典政治学中，柏拉图 、亚里士多德 直到近代的卢梭 等人，都曾提
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到过 “立法者 （ ｌｅｇｉｓｌａｔｏｒ）”这个角色。实际上这就是政体的设计者，负责设计和提出政
体构建方案。卢梭特别强调这一立法者角色的特殊性，要求其履行一种超然的功能，既不
能是行政职务也不能是主权者，缔造共和国但决不在共和国的组织之内，否则所制定的法
律会不可避免地受其个人感情支配而不公正，其个人意见也会损害事业的神圣性。所以卢
梭看到古希腊城邦通常是委托异邦人来设计政体，近代早期的一些城市共和国亦如是。
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但在西方现代国家的实践中，这种使用异乡人来设计政体的情况还是十分少见，不过要求
设计者、选择者和实施者等角色分开倒是通例。通常的做法是，首先在某些人的提议和号
召下组建一个制宪会议之类的临时机构，其成员可以提出若干政体设计方案，然后全体进
行商讨，达成妥协或进行修改，总之要做出选择，通过一个最终方案。一旦最终方案通
过，制宪会议之类的机构即因任务完成而撤销，所以这样的机构绝不可能将其自身设计到
方案之中，从而大概可以做到按卢梭所说的超然地位和态度行事。按照人民主权理论，制
宪会议这样的机构只负责设计和制定政体方案而无权决定其生效，所以最终方案通过之后
还要交付全民或者能够代表全民的组织形式来批准才能正式生效，当然这就包括最终方案
被否定的可能。所以严格说来，真正的选择者是这些行使批准权的国民或其代表。最终方
案一旦得到批准生效后即成为一国之宪法，但是宪法所规定的有关组织机构的成立，是按
照宪法本身所规定的程序，比如选举或任命来进行的。
由此比较来看，新中国国家治理体系的构建过程颇为特殊。在方案的设计方面，虽然
各界人士代表都出席了首届全国政协会议，但政体方案 （集中体现在 《共同纲领》中）
是由中国共产党设计并提出的。该纲领在毛泽东、周恩来的直接领导下，从 １９４８ 年 １０ 月
开始起草到 １９４９ 年 ９ 月提交会议审议，其间经历三次起稿和三次命名。其中在政协会议
的筹备期间，周恩来主持召开了筹备会第三小组第一次会议，决定委托中国共产党再次起
草 《共同纲领》的初稿。 全国政协第一届全体会议召开后，周恩来在大会上作了 《关于
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草拟中国人民政治协商会议共同纲领的经过及其特点的报告》，然后各单位分别讨论 《中
国人民政治协商会议共同纲领 （草案）》。所以可以认为中国共产党就是新中国政体的
“立法者”，只不过这个立法者不是超然的，而是将其自身设计到政体方案之中。我们看
到，《共同纲领》的序言明确了新中国是人民民主专政的国家，以工人阶级为领导。 这
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里虽然没有明确提出中国共产党的领导，但 《共同纲领》的制定是以毛泽东的人民民主
专政理论为依据的 ，他说：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级 （经过共产
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