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对于生态文明建设和环境治理，党的十九大报告指出要构建以政府为主导、企业为主
体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。政府、企业、社会组织、公众是环境治理
体系的重要主体 ，是环境问题产生的参与者，也理应成为环境治理参与者。但是，政
〔 ３〕
府、企业、社会组织和公众个体对环境治理的认知存在较大差异，参与环境治理中对自身
付出的成本以及收益有着各自的考量。 在这种认知差异及成本与收益偏好不同的情况下，
〔 ４〕
各参与主体很难保持一致行动，难以达成环境治理的协同效应。基于此，探索多元主体参
与的环境协同治理运行机制亟需引起学术界的重视。

一、研究回顾与问题提出

２０ 世纪中页，发达国家因重工业污染而导致的环境问题引发了一系列重大环境公害
事件，其不仅唤起了公众的环境意识，也迫使政府日益重视环境治理。在环境危机的影响
下，以加勒特·哈 （ Ｇａｒｒｅｔｔ Ｈａｒｄｉｎ）、罗伯特·海尔布隆纳 （ Ｒｏｂｅｒｔ Ｈｅｉｌｂｒｏｎｅｒ）和威廉·
奥福尔斯 （ Ｗｉｌｌｉａｍ Ｏｐｈｕｌｓ）为主要代表的学者提出了环境治理的权威主义政治处方，即
主张依靠政府及其权威手段治理环境。 随着 “公共选择理论”的兴起，通过市场机制对
〔 ５〕
环境问题进行调节的理念逐步在环境治理问题中得以推广，例如戴尔斯 （ Ｄａｌｅｓ）提出了
“排污权交易”的市场机制以控制污染排放总量，并通过市场交易的方式激励污染源降低
自身污染排放量。 环境治理的第三条道路的倡导者强调社会组织的参与，并对环境治理
〔 ６〕
中的社会组织参与及公民环境运动开展了大量研究。
国内学者陈振明 和李汉卿 认为治理就是对合作的管理，政府与非政府部门在相互
〔 ８〕
〔 ７〕
协作中建立有效的治理结构，从而实现整体效果大于各部分之和的效果。公共治理理论强
调政府、企业和第三部门共同合作的多中心公共治理。 在具体的环境公共治理研究中，
〔 ９〕
尼尔 （ Ｇｕｎｎｉｎｇｈａｍ Ｎｅｉｌ）认为通过清晰明确的环境目标，可以有效地将认同这一目标的
个体和机构组织起来共同进行环境治理； 杨妍则强调制度在环境协同治理中的重要性，
〔 １０〕
认为构建公私共同参与的政治、法律和社会等多方面的机制才能够实现环境善治的目
标。
〔 １１〕
美国、英国等发达国家通过组织间或多个组织的合作进行环境治理取得了良好的成
效。阿必诺 （ Ａｌｂｉｎｏ）对美国上市公司环境绩效所做的数据分析表明，公司与利益相关者
的合作不仅有益于整体环境绩效管理而且有利于提高公司的环境声誉； 王玉明通过对广
〔 １２〕
东省的考察揭示出环境治理中各政府机构或部门间仍未形成合力的客观现实。 由此可
〔 １３〕
见，环境协同治理虽然在学界和实践界得到了认可和推崇，但是在我国现实环境治理的实
践中却未能发挥其优势。
环境协同治理需要政府、企业、非政府组织以及社会公众多方参与，这种参与并不是
简单的裁决或者监督，而需要各方相互依赖、共同协商开展合作。目前，我国的环境协同
治理仍然以地方政府为主导者，倾向于将非政府组织和体制外的精英吸收到体制内，以达
到提升自身对民众环境诉求的反馈能力和对环境诉求的掌控能力。而非政府组织和体制外
精英借助于政府的吸纳，能够得到相较于未被吸纳组织和个人更多的行动和资源支持，因
而也并不抵抗政府的吸纳。 但被吸纳组织和个人往往要牺牲其自主性才能获得政府资源
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支持。这种方式的有效性存在较大的不确定性，原因在于地方政府在环境治理中并非独立
的行为主体，会因其推进经济发展的目标设定，民生和社会建设对经济发展的依赖，而弱
化政府推进环境协同治理的动力，减损环境监管绩效。在此背景下，地方政府主导的环境
协同治理中的其他组织和个体往往很难拥有和政府行动讨价还价的权力。
公众具有强烈的环境改善愿望，但由于现阶段公众普遍缺乏参与治理的能力且力量分
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