Page 134 - 《社会》2016年第5期

张弛有别：上级控制力、下级自主性和农村基层政令执行

基于这些新的材料和发现，我们认为，上级控制力与下级自主性常
是一枚硬币的两个面，虽然这枚硬币在各种具体场景中的姿态不尽相
同，且恰好朝上的那面往往更容易受到关注，但硬币却永远存在着另一
个面。从这个意义上说，虽然强调上级控制力和凸显下级自主性的研
究常以相互对立的姿态出现在学术辩论中，但它们都富有洞察力地揭
示了当代中国农村基层治理结构在不同方面的特点。事实上，在我们
看来，上级控制力与下级自主性之间的张力正是理解当代中国农村基
层政令执行情况及其逻辑的关键所在。
本文所报告的实证分析结构显示，在当今的中国农村，同时普遍存
在两种情况：一方面，上级党政机关常试图通过建立在考核和奖惩基础
上的行政压力下达政令，而在很多情况下上级也必须依靠行政压力才
能确保下级执行政令；另一方面，面对来自上级的考核、压力和控制，下
级治理机构往往具有一定自主性，在许多情况下能够选择将资源和精
力投入那些更有助于实现本位利益的领域，并有选择地忽视那些上级
不很重视或者难以有效考核的工作。
在此基础上，我们 进 一 步发 现，在 当今的 中国 农 村 基 层，上 级 控
制力与下级自主性的张力在不同治理层级和不同工作领域之间都张
弛有别。具体来说，就 治 理 层 级之 间的关 系而 言，从总 体上 看，县级
党政机关对乡镇党政机关的控制力要强于后者对村级治理机构的控
制力。然而，面对县级党政机关特别重视考核的一些工作，乡镇可能
选择将其下压给村级治理机构，而非主动投入资源和精力加以执行，
但村级治理机构往往 在 乡镇 党政 机 关控 制力 较强 的情 况下，才会切
实执行被后者下压 的 任 务。就工 作领 域之 间的区 别而 言，从 总体上
看，如果某项工作受到从中央到地方各级治理机构的特别重视，而且
比较容易受到量化考 核，那么 相 对而 言就 往往更 容易 下达乡 村 两级
治理机构。在此之外，乡、村 两级 治理 机构 出于本 位利 益，至 少存在
三种应对不同工作的逻辑。第一，既受到上级重视，又有助于实现本
位利益的工作，下级一般会积极配合；第二，不受上级重视，但有助于
实现本位利益的工作，下 级 常 常会 自主重 视；第三，无助于实 现本位
利益，未被高层重视或者难以被上级量化考核的工作，下级往往会有
选择地予以忽略。
县、乡两级治理机构应对不同类型上级政令的策略可以被大致归

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