Page 123 - 党政研究2019年第3期

们最大的难题。目前不少城市实施了居住证政策或 “新市民”政策，但居住证与正式户
籍依然存在福利差距，农民工要真正落户，依然困难重重。
（三）“两难”选择下的农民工
选择规则规定从属于身份的一系列行为的集合，包括处于特定身份的行动者必须、可
以和不准采取的行动， 受身份差异影响，行动者在行动情境中的行动选择 （容许行
〔 ４０〕〔 ４１〕
为）并不是完全自由的，受行动选择预期的 “回报”与 “制裁” （偿付规则）影响，行
动者必然要考虑收益与成本，这会造成行为与结果存在不确定与不一致。对于农民工来
说，户口与土地孰轻孰重呢？
目前，一些城市逐步放松了户籍限制并鼓励农民工入户，但农民工落户意愿并不强
烈。仅仅改变户籍身份对农民工落脚城市意义不大，伴随城市身份而来的高额的生活成本
并不是所有农民工所能承受的。对于多数农民工来说，有地就有钱、有地就有保障，政策
规定农民如果选择将户口迁到城市，土地将会被收回。对于大部分农民工来说，虽然他们
职业已经发生转变、外出务工已经成为他们收入的主要来源，但他们仍处于城市的底层，
工作不稳定、居无定所，并未达到 “安家立业”的地步，一旦失业或流动到其他城市，
居住权和户口就丧失了意义。在城市入户，农民工享受更好的社会福利和城市资源的同
时，生活成本也要提高许多，教育、养老、医疗、住房等方面都将面临更多的支出，如果
未来工作没有了，沉重的生活负担将让他们在城市寸步难行。对于农民来说，有土地就有
退路，虽然目前土地给农民带来的财产性收入很低，但聊胜于无，因为迁移户口而放弃土
地，显然是不划算，与户口相比，土地对农民的牵绊更强。对土地保障功能的依赖和土地
远期收益的期待让农民难以割舍土地，“农民就像散养的鸡，只要给他一块土地，他就可
以自己觅食，但突然变成圈养，肯定会不适应” 。“获得户口、放弃土地”对于农民工
〔 ４２〕
来说是不划算的，同时也是不合理，这也导致很多农民工不敢也不愿意将户口迁移至城
市，客观上阻碍了农民工举家迁移进城。
（四）“留城难”下的返乡模式
潜在结果是指 “行动者的行动可能带来的结果” ，这是在身份规则、边界规则、
〔 ４３〕
偿付规则等特定规则条件下行动者互动可能带来的结果。在城市行动情境中，非均衡的制
度安排下，农民工生存举步维艰，落户难、公平就业权难以得到保障、享受不到均等的公
共服务，这些可能出现或已经出现的结果集合使得农民工很难在城市落脚，在对事实结
果、回报与支出综合考量后，更多农民工会选择农村作为最后的归宿。
农民工选择留城与实现留城之间存在非常大的鸿沟，政策和制度拉大了现实与梦想之
间的距离。他们 “身在城市、心系家乡”，与农村的联系较为紧密，与城市的关系却始终
游离，多数农民工都无法真正融入自己的第二故乡，这个他们长期生活的地方却无法成为
他们的 “家”，而他们真正的家在农村，老了以后才能回去。农民工更多会理性选择 “回
家”模式：务工在城市，而将全部或者部分家人留在农村；年轻时候在城市打工，到中老
年后再回到家乡。
（五）返乡困境下的 “两栖人”
收益与成本是影响行动及结果的重要要素，收益不仅包括经济回报，还包括自我价值
回报，成本不仅包括为实现某一结果而形成的有形费用，还包括无形费用的支出。 在行
〔 ４４〕
动情境中，收益与成本既是激励因素，又是阻碍因素，行动者的行动与结果存在不一致、
行动者不得不接受非自愿的 “容许行为”皆受到收益与成本的影响。农民离开农村进城
务工，非均衡的政策与制度安排拉高了他们市民化的成本，降低了他们在城市的收益和留
城的意愿，迫使他们不得不转身回乡；但农村的现实困境又无法为他们提供发展的机会与
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