Page 100 - 《党政研究》2020年第1期

一、政策设计的源起与内涵框定

政策设计的实践源于设计科学领域方法的借鉴，尤其是将建筑设计、城市设计和工程
设计等领域的思维和方法应用到社会问题解决方案的寻找之中，将创造解决方案的过程具
体化、客观化，以确保解决方案的合理性和可操作性 。一般认为，政策设计就是制定政
〔 １〕
策备选方案的过程以及政策内容的呈现，包含两个不同的侧重点：一是强调生成政策方案
的过程与活动，尤其是政策方案的来源、发展和工艺；二是强调政策方案的实质性构成。
依据问题与解决方案之间的工具性匹配程度，可以在 “设计”与 “非设计”的连续谱上
对政策设计的内涵作三种途径的框定 。
〔 ２〕
其一，以 “问题”为中心的政策设计。持这一观点的学者主张 “设计”是被决定的，
而且具有惯性，强调 “设计”包含了解决政策问题的一系列可能方案，倾向于关注备选
方案的可行性，注重将设计推向更为确定的方法。也就是说，政策设计是 “深思熟虑地、
有意识地定义政策目标，并以工具性的方式将它们与实现预期目标的工具联系起来” 。
〔 ３〕
在此意义上，政策设计包含一系列政策目标以及实现这些目标的一种或多种手段，并且聚
焦于政策制定过程中政策选择的实际效率和有效性，注重从功能或工具性角度对政策选择
和备选方案的优缺点进行更为系统和更具分析性的衡量。
其二，以 “政治”为中心的政策设计。不同于以逻辑、经验和专业知识为基础所进
行的政策设计，以 “政治”为中心的政策设计更少关注效率和效力，不注重系统、理性
地分析问题的解决方案及其抉择，转而强调经由纯粹的政治计算来产生政策选择，认为诸
如政治利益或避免被问责的政策计算在政策制定中超过了对工具性因素的考虑。正如迈克
尔·哈雷特 （ Ｍｉｃｈａｅｌ Ｈｏｗｌｅｔｔ）和伊莎妮·穆克吉 （ Ｉｓｈａｎｉ Ｍｕｋｈｅｒｊｅｅ）所言：在不同的价
值或资源使用之间，政策制定者可能进行利益驱动的权衡以及在不同的价值之间进行优先
性考虑，从决策中如何获得个人政治收益优先于其他的评估标准，政策制定者更多地被利
益融通、讨价还价或意识形态等所支配 。
〔 ４〕
其三，以 “非设计”为中心的政策设计。政策的 “非设计”取向不以问题和政治为
中心，主张设计过程具有创造性，并且充满 “非理性”，很少具有规则和指导方针，更多
地由纯粹的情境逻辑和机会主义所驱动，并不存在审慎和深思熟虑的政策设计。在这一取
向上，政策设计被视为一种 “非决定性”和特殊的过程，意味着需要承认和接受这样一
个事实：一些政策设计实际上是以一种高度偶然和不合理的方式进行的，“设计”的思维
可能根本不存在 。对此，一些研究者强调：当政策制定者无法理解问题和无法明确问题
〔 ５〕
产生的根源，或者当他们基于可能涉及诸如讨价还价等活动的随机或高度偶然的过程作出
决定和评估备选方案时，就会发生此种 “非设计”的情况 。
〔 ６〕
作为最早关注到政策设计重要性的学者，罗伯特·达尔 （ Ｒｏｂｅｒｔ Ｄａｈｌ）和查尔斯·Ｅ·
林德布洛姆 （ Ｃｈａｒｌｅｓ Ｅ． Ｌｉｎｄｂｌｏｍ）并没有用一套类别来具体描述政策的内容。早期的政
策设计学者将政策内容中的 “设计”部分定义为逻辑和理性，忽略了实际操作中的矛盾、
图景和政策设计的其他要素。作为政策设计研究领域最为重要的代表性学者，安耐·施耐
德 （ Ａｎｎｅ Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ）和海伦·英格拉姆 （ Ｈｅｌｅｎ Ｉｎｇｒａｍ）系统地检视了公共政策的基本性
经验要素，认为政策研究不仅包含设计的理性和工具性组成部分，而且包括设计的价值性
构成要素，提出了政策设计要素与结构逻辑的一个概念性框架，强调不同的政策领域所共
通的政策设计要素包括：政策设计者，目标与目的，代理，目标群体，工具、规则和假
设，等等。 沿着施耐德和英格拉姆提出的概念性框架，后来的研究者对政策设计的要素
〔 ７〕
作了进一步的阐述，试图不再将政策设计视为一个 “黑箱”。

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